工作指导篇
关于社会发展趋势与加强社会管理的若干思考
许德明上海市社会工作党委书记上海市社会服务局局长
我国在确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度后，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。尤其在加入WTO以后，全球化对中国经济社会发展的影响日益加大。以信息技术为主要内容的高新科学技术突飞猛进，极大地改变了人们的工作与生活方式。这些都对我国社会的管理带来新的挑战。
一、当今社会发展趋势的主要特点
（一）社会日益多元化
1.经济结构和就业方式的多元化。改革开放以前，我国的经济成分基本上是单一的公有制经济。党的十一届三中全会之后，我们逐步确立了坚持公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。所有制结构的调整，彻底打破了传统计划经济体制下单一的公有制格局，形成了国有、集体、个体、私营、外商等不同经济成分在市场竞争中共同发展的局面。多种所有制经济的共同发展，对促进国民经济发展，满足人们多样化的生活需要，扩大就业等发挥了重要作用。
对社会产生的主要影响有：（1）人口流动量加大，单位之间、地域之间的流动日益加剧。（2）非公企业中集聚了大量的就业人员。（3）部分社会成员的边缘化现象突出。（4）传统的社会管理方式已不适应当今的变化。
2.社会群体利益关系的多元化。多种所有制结构、多种经济成分和多种分配方式的发展，形成了多种利益群体和不同的社会阶层，从而导致社会群体的利益关系出现多元化。除了传统的工人、农民、知识分子外，又增加了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等。这些人员统称为新社会阶层，他们在共同利益一致的基础上，还存在不同的群体利益。
3.社会价值观念的多元化。多元的经济结构、就业方式，利益关系的多样化，使人们思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性进一步增强。我们应当看到，社会思想空前活跃，社会价值观念呈多样化趋势，对社会管理也带来了许多新的问题。
（二）全球化对社会管理带来的影响
我国在加入WTO后，经济运行与国际环境之间的关系日益密切。首先，中国是世界各国直接投资的主要接受国之一，基本保持世界第二的位置。国际资本在我国的投资涉及多个领域，是促进我国经济发展的重要资金来源。其次，我国外贸进出口突飞猛进，进出口总额占国民生产总值的比例高达60%以上，外贸成为与投资、内需并驾齐驱的推动我国经济发展的三大因素之一。但与巨额贸易伴随而来的贸易摩擦显著增多。再次，我国经济发展对国际市场上能源、原材料等的依赖日益加深。此外，我国还积极实施“走出去”战略，鼓励企业向外投资，利用所在国的原料、市场等优势进行生产。
随着我国与西方发达国家政府间、民间交往的日益频繁与密切，我们对西方发达国家的政治、经济、社会、文化等有了更深入的了解，更能以客观公正、兼容并包的心态来对待西方发达国家的事务，包括借鉴西方的一些社会治理理念和西方的社会管理模式。
1.社会管理规则要适应这种变化。社会管理的方式方法要根据目前社会的发展进行调整和改变。可以适当借鉴西方社会管理模式中合理的成份，比如人性化管理，服务式管理等，逐步提高我国在社会管理方面的水平。
2.社会管理对象呈多样化趋势。社会管理的对象呈现多样化，不仅有属于不同利益群体的普通市民，还有大量在内地工作、学习的港澳台和外国人士。2005年在沪常住外国人10万人，其中从事工作5.1万人。常住港澳台同胞约2万人，他们形成了不少集聚区、国际社区，也为我们进行社会管理提出了新的课题。
3.非政府组织的交流日益频繁。自我国恢复在联合国的席位后，我国与西方发达国家之间政府间的交往就日益频繁，我国加入的国际性和区域性政府组织也越来越多。在政府间和政府组织间加强交流的推动下，我国非政府组织发展迅速，个人对外交往也日益便利，各类官方、民间的交流越来越密切。一方面，外国非政府组织在我国设立分支机构或者办事处，对我国社会的影响越来越大。目前在上海的境外非政府组织687家，涉及30多个国家和地区。其中依法登记的127家，经有关部门审批但未登记的224家，未审批未登记的336家；另一方面，我国非政府组织的对外交往也日益增多，特别是宗教性组织和代表行业利益的行业组织，他们能够规范秩序，反映各方诉求，在我国的社会管理中发挥了日益重要的作用。
（三）信息化对社会管理带来的影响
1.信息化对我们的工作和生活带来重大影响。信息技术特别是网络技术的发展，使我们的生产、生活发生了重大的变化。一方面，信息化的推进降低了我们对传统生产条件如人力的依赖，生产日益实现自动化、智能化。另一方面，信息化方便、丰富了我们的生活，网络的出现既方便了我们对信息的获取，也改变了人们之间的交往方式和娱乐方式，网络日志，各类聊天室，QQ、MSN等即时通讯系统，网络游戏等，在网络的世界中无处不在。信息化增强了我们对生产、生活的选择性、主动性和创造性。
2.网络成为部分社会成员特别是青年“白领”的信息主要来源。随着网络在城镇的日益普及，其便捷性、及时性和多样性使得网络成为部分社会成员特别是青年“白领”的信息主要来源，传统的主流媒体如党报、电视广播等，其影响相对弱化。根据我们做的一个调研，在35岁以下的“两新”组织从业人员中，上网获取新闻已成为继电视（36.1%）之后的第二大主要渠道，占35.7%，并呈现出年龄越小，对网络依赖程度越高的趋势。另外，随着学历的提高，把网络作为获取新闻主要渠道的比例大幅增加。由于网络具有对突发事件进行迅速放大的能力，特别是网络降低了人们参与社会公共事务的门槛，任何人都可以对某一事件发表自己的看法，使得网络舆论成为我国社会管理中必须认真面对的问题，必须认真加以引导。
3.出现新的社会动员模式和组织方式。随着信息技术的发展和经济发展水平的提高，我国网民的数量急剧扩大，手机用户也日渐增多，信息技术日益渗透进社会大众的日常生活中。通信的迅速、便捷，加上网络传递信息面广量大又全面，社会动员出现新的模式，过去那种层层开会、级级布置的工作模式已远远落后于时代的发展，另外，青年“白领”参加网上虚拟社团的情况也日趋普遍，虚拟社团中讨论的议题涉及社会领域的方方面面。由于虚拟社团存在成员身份隐蔽，情况较难掌握；网络开放度高，话题较难约束；情绪传染迅速，势头较难控制；语言体系独特，外人较难进入；主观意识较强，思想较难引导等特点，党和政府在某些方
面难以对其加以驾驭，不能实施有效的引导和疏导，影响社会管理的效果。
二、加强社会管理的新思路和新举措
加强社会管理是党和政府在新的历史条件下必须面对的新课题。我们要以建立适应社会主义市场经济体制要求的社会管理体制为目标，以构建服务型政府为切入点，大力推进社会管理创新。
（一）加强社会管理，构建和谐社会
1.构建和谐社会是政府管理社会的重要内容。建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。构建和谐社会，要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为重点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。正确处理新形势下的人民内部矛盾，畅通诉求渠道，完善社会利益协调和社会纠纷调处机制。建立健全社会动员机制，维护国家安全和社会稳定，保障人民群众安居乐业。
2.以人为本是政府管理社会的出发点。改革开放以来的中国经济与社会发展以及由此带来的社会生活的多样化变化，要求我们在社会管理中把执政为民这一人民民主的本质要求予以人性化的体现。就是要牢固树立以人为本的理念，始终坚持把提供优质高效的公共服务，在人民群众物质生活水平得到提高的同时，不断提高人民群众的精神生活水平，促进人的全面发展，以此作为党领导社会、政府管理社会的出发点。要进一步转变政府职能，凸现社会管理功能。不仅要重视经济建设，还要重视社会事业和文化事业建设，以及生态环境建设；不仅要重视经济发展的速度，还要重视社会发展指数、社会福利系数和人民群众的幸福度。也就是说，要把“全心全意为人民服务”的宗旨化为让人民群众能够感受得到的福祉。
（二）构建党的社会工作体系
1.党的社会工作体系命题的提出。从前面我所讲的社会发展趋势所呈现出的市场化、多元化、全球化和信息化的特征可以看出，由此发生的结构性变革已经突破了原来的权力体系。党和政府与社会浑然一体的结构基本上已经不复存在，原来被单位所包容的社会在市场化过程中逐渐发育出来，并获得了一定的自主性。中国共产党执政的格局没有发生变化，但是执政党与社会的关系却发生了较大的变化，我们必须重视和研究党如何管理和引导社会，仅仅依靠单位组织将社会吸纳到党和政府的管理视野的格局已经趋于弱化，“社会”成为研究政党执政基础的重要变量。执政党只有将自己的优质政治资源根植于新的社会权力组织中，才能继续保持在社会生活中的影响力，真正实现执政意图。要做到这一点，我们必须建立与现代社会相适应的党的社会工作体系。
2.对党的社会工作体系的认识。党的社会工作是党作用于社会，从而达到巩固和实现党的领导与执政目的的活动过程。这个过程是党领导社会和党整合社会的有机统一。从党巩固执政的社会基础的角度讲，党的社会工作就是党联系基层群众，整合基层社会的工作。党的社会工作应当具有这六个方面的功能：联系、团结群众，为群众排忧解难；健全党的支部和党的基层组织工作体系；加强与社会各类群体及组织的联系，并将他们凝聚在党的周围；建立党服务社会的工作体系，形成制度化、组织化的社会服务；引导党的群众组织参与社会治理，主导社会的治理结构；协调社会利益，化解社会矛盾，平衡社会关系。建立党的社会工作体系，就是要在新的社会组织形态中建立起没有行政隶属关系、进行柔性管理、以服务为主、在服务中强化管理和引导的工作体系；坚持“条块结合，以块为主”的原则，以社区为载体，充分利用加强社区党建的工作机制，来拓展党的工作空间；通过培育民间组织，提高社会对法人、自然人的组织化程度，为党的领导和群众工作的开展提供新的社会载体；通过党的工作全覆盖，增强组织化程度，达到凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会的目的。
3.创新体制与党的社会工作。在新的历史条件下，党的工作环境发生了重大变化，党开展社会领域工作的体制机制也应随之发生变化。“两新”组织的迅速发展，促进了经济和社会结构的变化，给社会管理带来了新的挑战。党中央十分重视“两新”组织党建工作，多次提出要切实加强新经济组织和新社会组织党建工作。2003年8月，上海市委在进行党政机构改革的时候，新成立了市社会工作党委。市社会工作党委作为市委的派出机构，主要职能是根据市委授权，负责对全市社会团体、社会中介组织、非公经济组织、民办非企业单位党的工作以及相关的社区党建工作的指导、协调、研究和督查，从整体上对新经济和社会领域党的工作实行全覆盖。通过近三年的实践，我们感到这是探索处理执政党与社会的关系，推动社会发育，保证非公经济和新社会组织健康发展的重要举措。现在，我市19个区县中，绝大多数区成立了社会（综合）工作党委，负责所在区“两新”组织党建工作。从街道社区层面看，至2005年底，中心城区104个社区（街道、镇）都建立了综合党委；部分郊区也在镇层面建立工作机构。从市-区（县）-街道的工作网络和工作体系基本健全。
4.群众工作是党的社会工作的重要内容。做好新形势下的群众工作，是实践党的执政理念的必然要求，也是巩固党的执政基础的重要途径。良好的党群关系、干群关系是我们党最大的优势所在，但如果处理不好也是我们最大的风险所在。我们必须坚持和发挥善于做群众工作这个政治优势，努力运用说服教育、示范引导和提供服务等方法，把人民群众团结凝聚在党和政府周围，为社会主义建设事业提供强大动力。上海在认真落实胡锦涛总书记提出的“哪里有群众哪里就有党的群众工作”要求的过程中，提出了“三服务”的理念，即党的上级组织为基层组织服务、党的基层组织为党员服务、党的各级组织和党员为群众服务。通过建立健全市-区-街道三级党员服务中心，重点为“两新”组织的党组织和群众服务，探索党内事务社会化服务体系，把流动党员组织起来，把社会成员凝聚起来。
5.推进社会工作者队伍建设。构建党的社会工作体系的关键是能否建立和培养一支社会工作能力强、影响大、凝聚力强的党的社会工作者队伍。党的社会工作者根植于社会的基层，是落实党的工作要求、工作任务的基本力量，是构建社会主义和谐社会的可靠基石，是夯实党的执政基础、推进新时期党建工作的生力军。近几年，上海在党的社会工作者队伍建设方面进行了一些探索实践，目前已经初步形成了三支党的社会工作者队伍。第一支队伍是取得社会工作者职业资格的专职社工，目前已经纳入了职业序列。第二支队伍是主要服务“两新”领域的专职党群工作者，2005年全市招聘了一批约500人的专职党群工作者，他们正在成为社区党建的基层骨干力量。第三支队伍，是以离退休党员为主的党建志愿者队伍。除以上三支队伍以外，我们正在探索将社团工作者也纳入到党的社
会工作者的范畴之内。
（三）创新政府管理社会方式
1.推进社会管理体制和机制改革。政府管理社会的一个关键环节就是要把推进公共管理体制和机制的改革作为重点，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的社会管理体制。要认真贯彻实施《行政许可法》，推进政府对经济社会事务管理的制度化、规范化和法制化。要进一步完善公共财政、公共卫生、公共教育、公共文化、公共福利等公共管理体制，进一步完善社会管理体制，建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制。
2.健全和完善“两新”组织服务体系。新经济组织、新社会组织已经成为政府进行公共服务、社会管理的重要领域，为完善这一领域的政府管理服务体系，上海市委、市政府于2005年6月正式对外宣布成立市社会服务局，明确社会服务局是为“两新”组织提供公共服务的综合协调机构，与市社会工作党委合署办公。“两新”组织和传统的单位不一样，相当部分是无上级主管单位，与政府部门的关系也不像传统领域的单位那样密切。我们从全局发展的角度对“两新”组织加大服务和管理的力度，引导其健康发展。建立网络健全、渠道畅通、实用有效的“两新”组织管理服务体系，努力形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的思想观念和创业机制，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉，充分涌流，以造福于人民。
3.推进社会管理方式创新。随着改革的不断深化和社会主义市场经济体制的不断完善，政府要进一步加大转变职能的力度，把政府职能主要放在宏观调控、公共服务和社会管理上，其重点应该放在全面推进政务公开，并使之成为各级政府施政的一项基本制度。应该适应信息时代的要求，加快电子政务建设，优化各级政府和部门运作方式和工作流程，扩大网上服务领域和网上办公项目，为群众提供方便、快捷、高效和网上服务，提高行政效能。我们上海市社会服务局在建立政务网站的同时，最近正在研发和建立“两新”组织信息管理系统。这个信息系统建成后，将形成市、区（县）、社区街道（乡镇）三级信息体系。
（四）发挥民间组织管理社会事务的积极作用。
1.民间组织作用日益明显。改革开放以来，我国社会团体、基金会和民办非企业单位等民间组织稳步发展。至2005年底，全国各类民间组织已发展到31.9万多个，其中社会团体17.1万个，基金会975个，民办非企业单位14.7万个，目前仍然以每年10%-15%的速度递增。民间组织广泛联系各方面群众，涉及社会生活的各个方面，对我国经济、政治、文化、社会等领域产生着重要影响。其功能和作用主要表现在：沟通政府与民间社会的桥梁，协调利益群体关系，促进政府改革和职能转变，提供反映公共需求的决策咨询建议，在扶贫济困等社会公益事业中的作用，在政府与市场之间的中介作用，促进社会生活多元化和凝聚社会人群的作用。
2.民间组织具有双刃剑作用。民间组织对我们中国特色社会主义事业有着积极的一面，同时对我们党的执政地位和社会主义事业也有着不可忽视的消极的一面，如果引导和控制不好，就会产生负面效应，甚至对党的执政地位和社会主义制度构成威胁。从国际上看：2004年前后，在格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等前苏联地区相继发生的“颜色革命”背后就有西方非政府组织的渗透、甚至干预内政，导致这些国家政权更迭。从国内来看，“**”邪教组织，最初就是披着民间组织的外衣，从事非法活动，现在已经成为由西方敌对势力扶持的反动组织。这说明西方敌对势力有借用非政府组织，颠覆我国政权的明显企图和初步行动。
3.深入调查研究，开展枢纽式管理试点。上海市委按照中央的要求，高度重视民间组织的管理和发展。市委、市政府主要领导以及市相关部门对民间组织理顺管理体制、创新管理方法、加强党建工作等进行了深入调研，对民间组织提出进行枢纽式管理体制创新的思路。我们提出的枢纽式管理，就是在政府管理部门和民间组织之间设立一个联合性社团性质的民间组织，通过这个载体服务和管理一个系统、一个领域的民间组织，行使一部分政府委托的管理职能，并把民间组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈。目前我们正在对六个单位开展枢纽式管理试点工作。我们围绕党的建设、功能发挥、保障体系三个方面，力求在以下四个方面有所突破。党建工作方面：明确联合会党委的构成及产生方式，理顺联合会与所属行业协会的隶属关系，掌握民间组织政治方向的主导权，传递党的声音的话语权，联系群众、凝聚群众的主动权。功能发挥方面：明确联合会的性质和功能。可接受政府部门授权或委托，把目前业务主管部门和社会服务局对行业协会行使的部分职责转移给联合会。队伍建设方面：确立“社团工作者”这一社会职业，通过社会化招聘、契约化管理、专业化运作的方式，逐步使“社团工作者”成为联合会机构的主要力量。保障体系方面：重点解决专项拨款问题和政府购买服务问题。
（五）动员群众广泛参与社会事务
1.开辟渠道，保障群众的知情权。知情权，是自然人享有的最大限度地知悉、获取各种信息的自由和权利。公民享有充分的知情权是法治社会的标志之一。随着市场经济的发展与法制建设的深入，人民群众对此项权利的意识正在不断增强。现在很多地方都提出了要着力打造“透明政府”，规定运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项，只要不属于党和国家机密，都要向社会公开。
2.落实措施，保障群众的监督权。监督权是公民对国家机关和国家工作人员进行监督的权利，是宪法明确赋予公民的一项基本权利，也是群众参与社会管理的重要内容。温家宝总理曾说：“人民批评政府，政府不敢懈怠；只有民主监督，才不会政息人亡”，可见群众监督的重要性。但是群众监督权的实现，需要有效的途径，需要制度的保障。上海对与人民群众生活密切相关的14个政府行政机关和10个公共服务行业，连续多年组织群众参与政风行风测评，并进行排名公示，使被测部门和行业都感到了一种前所未有的“压力”。
3.建立制度，保障群众的参与决策权。参与政府决策的制定过程是群众直接参与社会管理的一种表现形式。决策作为一种公共产品，理应具有广泛的民主性和公意代表性。在一些关系到群众切身利益的法规政策的决策过程中，如果群众缺席，那么必定会侵害群众的利益。现在听证会已经成为普遍制度，群众可以在政策正式推行之前，直接发表维护自身利益的意见。群众有参与社会决策的意识和能力，今后群众参与决策的程度还会继续加深，实质内容也会得到继续充实。
（本文系许德明同志于2006年9月10日在北京大学中国与世界研究中心系列专题讲座上的演讲摘要）
（本章完）