民间组织枢纽式管理探索与研究
2006年是上海民间组织发展管理工作承上启下，积极寻求创新突破的关键一年。在市委、市政府的统一部署下，有关党委工作部门和政府职能部门加强了民间组织工作的调研，形成了《关于加强本市民间组织发展与管理工作的意见》（征求意见稿）和《关于加强和改进民间组织党建工作的若干意见》，初步明确了民间组织发展和管理工作的指导思想、总体目标和基本原则；启动了民间组织枢纽式管理试点工作，各方的思想认识在观念碰撞中逐步统一，管理枢纽的模型和功能定位日益清晰，党组织的关系开始理顺，党的民间组织工作框架初步形成。为了总结民间组织枢纽式管理试点的理论和实践，本文从民间组织发展管理工作存在的问题出发，从民间组织管理体制创新的角度，联系正在推进的枢纽式管理试点的具体工作，论述实施枢纽式管理的重要性、必要性和可行性，就民间组织枢纽式管理的功能定位、模式设计等问题进行探讨，以对枢纽式管理的试点和推广提供借鉴和参考。
一、民间组织枢纽式管理的概念界定
“民间组织”是伴随着我国改革开放的逐步深化，在行政管理工作中提出和使用的一个概念。是指由民间力量主办的，为社会提供服务，不以营利为目的的社会组织。我国对民间组织实行归口登记、双重管理、分级负责的管理体制。除参加全国政协的人民团体、经国务院批准免于登记的和社区活动团体外，所有民间组织统一由县级以上各级民政部门登记。民间组织同时要接受业务主管单位的管理，业务主管单位主要负责业务指导和日常监督管理职责。本文所指的民间组织既包括登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位，也包括未登记注册的社区活动团队。
民间组织作为重要的社会中介组织，是党联系人民群众的桥梁，是政府连接市场和社会的纽带，是构建社会主义和谐社会的一支重要力量。随着我国从计划经济向市场经济的转型，传统的单一的社会组织体系正在向多样化的组织体系发生根本性转变。同时，由于传统体制的惯性作用以及不同社会成员的能力、机会等禀赋资源占有方面的不平衡性，导致利益分配上的不均衡。市场经济的导入，瓦解了传统的整体性的社会利益关系，出现了利益主体多元化和利益差异明显化的趋势，单靠传统组织把所有社会成员及其社会事务控制起来，已经不太可能。与社会分工的发展相适应，只有通过多样化的社会组织才能将社会成员和社会事务有效地组织起来。在政府组织的规模不能无限制地扩大的前提下，民间组织的管理创新是提高社会成员和社会事务组织化程度的现实途径。从未来发展趋势来看，民间组织仍将进一步发展壮大，成为独立的重要社会主体之一，在经济发展和社会建设中发挥独特的积极作用。
近年来，在坚持培育发展和监督管理并重方针的指导下，通过依法管理、分类规范、正确引导，本市民间组织布局得到调整，结构不断优化，质量有所提高，在经济社会发展中的作用日益显现。一大批协助政府从事社会管理和公共服务，开展社会公益性活动的民间组织得到发展。“十五”期间上海民间组织的年均增长速度达39%。截至2006年10月底，上海登记注册的民间组织共有7821家，其中社会团体3033家，民办非企业单位4714家，基金会74家，民间组织工作人员12.5万人。社区活动团队1.8万个。
伴随着民间组织的迅猛发展，本市在民间组织发展和管理存在许多亟待解决的问题，主要表现在以下四个方面：一是民间组织的职能定位不够清晰，与政府关系尚未理顺。大量民间组织长期依赖行政资源的支撑，独立性不强，行政化倾向比较突出。民间组织的业务活动仍主要依靠政府权威，尚未成为真正的主体，难以承接管理和规范行业发展的重任。二是政府职能转变滞后于经济社会发展需要。由于对民间组织缺乏信任或受部门利益和保守观念影响，一些政府部门及其工作人员不愿意放权，或仍习惯于包揽，使民间组织的职能不到位，影响了民间组织作用的发挥和对社会成员的吸引力。三是民间组织管理存在缝隙和薄弱环节。民间组织分类发展与管理的针对性措施不完善，设置标准不统一，民间组织覆盖不够和交叉设置现象并存，未登记的民间组织大量出现。管理力量不足，管理方式单一，管理手段不先进，重登记、轻管理，无力监管或监管不到位的情况比较突出，行之有效的监督措施和长效机制尚未建立。登记注册机关、社会服务机关和业务主管单位民间组织管理职能交叉，主管关系和挂靠关系不明确，降低了管理的有效性。四是党建管理体制不顺，工作相对滞后。现有的民间组织党组织、党员隶属和管理关系比较复杂，条线清晰、管理顺畅的民间组织党建体系尚未形成，党员发展、党员管理、党组织有效开展活动受到影响，党对民间组织的凝聚力、影响力和控制力迫切需要得到加强。
针对上述问题，市委、市政府提出了实施民间组织枢纽式管理的构想。所谓枢纽式管理，就是在政府管理部门和民间组织之间设立一个管理载体，通过该载体服务和管理一个系统、一个领域的民间组织，行使一部分政府授权或委托的管理职能，并把民间组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈，使其成为加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚各类社会成员的载体和实现合作共治的平台。实施枢纽式管理的目的是为党的建设落实载体，增强党建有效性；承接行业管理服务职能，促进政府职能转变；支持民间组织健康有序发展，增强社会活力。从而体现党建全覆盖、管理全过程、服务全方位。
“枢”，本义指门上的转轴，引申为起决定性作用的部分。“纽”，本义指可解的结，引申为操纵的关键。“枢纽”的词义，指事物的关键部位，事物之间联系的中心环节。民间组织枢纽式管理的内涵是“用党和政府控制下的民间组织去管理同一门类的民间组织”，主要按行业、专业、领域对全市民间组织进行梳理归并，在市级层面成立若干个民间组织联合会，依托联合会平台，建立管理枢纽党委，以此牢牢把握联合会政治方向，推进民间组织独立运作和规范发展。同时，通过政府授权或委托，使其成为对行业相同、专业相近或同一领域的民间组织实施集中管理和统一协调服务的枢纽。管理枢纽作为多方联系的交汇点，民间组织的综合管理部门、登记管理部门、业务主管部门通过该平台把党和政府的工作要求延伸到枢纽所辖的民间组织。通过管理枢纽把过去政府部门直接管理民间组织的事务剥离出来，逐步取代目前的业务主管单位（业务主管单位转变为业务指导单位）。
二、民间组织枢纽式管理的借鉴参考
党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》较为详细地阐述了社会组织在和谐社会建设中的任务，提出要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。核心要求是健全社会组织、增强服务社会功能。为此要加强对民间组织的规划引导，主动为培育新型民间组织创造条件，积极探索培育新型民间组织的思路、方法。特别是在观念上要有所突破。虽然在市场经济体制刚刚建立的社会转型时期，为确保经济秩序、社会秩序和政治稳定，民间组织双重管理体制在相当长的时间内仍将继续保持，但并不排斥在大量理论探讨和实践经验总结的基础上，以创新的理念加以改革和推进。事实上，国内外在民间组织管理民间组织方面都有成功的探索和实践。
德国对行业协会等民间组织实行“金字塔”式的管理模式，一个工商大会下有34个二级协会，344个产品协会，1万多家企业。德国中小企业联合会在政府、二级协会和企业中具有协调、服务、信息、参政等职能。法国设有一个全国性的商会总会，下设22个大区分会，并通过这些大区分会，管理遍布全法的商会。商会总会具有协调各类专业性与综合性商会关系，以及各地区商会关系的职能。
我国《社团登记管理条例》第六条第二款规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或业务范围内社会团体的业务主管单位。这为授权、委托联合会行使部分民间组织管理职能提供了法律依据。
原国家经贸委于2001年颁布《关于印发〈国家经贸委主管的行业协会管理意见〉的通知》，明确委托国家经贸委直接管理的15个协会对其他协会行使六个方面的代管职能。包括指导协会按章程开展业务活动；负责协会的筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查和年度检查的初审；监督协会遵守法律、法规，协助有关部门查处违法行为；领导协会党的建设和思想政治工作；负责协会的人事、外事管理，指导、监督协会的财务和国有资产等。目前，国家国资委承担原国家经贸委主管行业协会的职能，并制定印发了《行业协会工作暂行办法》。
2003年，鞍山市政府以政府文件和委托书形式，委托鞍山市工经联行使全市工业领域行业协会的业务主管单位职责，并规定6项职责和8项职能，指导全市工业行业协会的规划、整顿、协调和培育发展工作，并赋予工业项目审批前咨询论证等10项工作职能。“鞍山模式”的核心，是把工经联作为承接政府转移职能的载体，行使市政府委托作为行业协会业务主管单位的权利和义务。2005年，河北省工经联接受省政府的委托授权，履行全省性经济类行业协会业务主管单位职责，在政府主导、部门扶持，明确职能、政策保证下，明确目标，创新体制，突破难点，完善机制，着力构建促进行业协会改革与发展的管理体制，实现了全省经济类行业协会四统一：统一组织、统一协调、统一管理、统一指导，凸显了省工经联在促进全省性经济类行业协会改革与发展中的主体地位。同时，以提升功能和发挥作用为重点，努力构建了富有活力的行业管理服务体系。
国内实践的共同特点：一是联合会的权利来源于政府或社团业务主管部门授权和委托，联合会、直管协会对所属协会和代管协会的管理不超出业务主管单位授权和委托的职责范围；二是联合会不干涉所属协会和代管协会依据章程开展业务活动。从联合会与代管协会的相互关系看，承担委托职能的联合会、直管协会与所辖协会和代管协会之间没有隶属关系。协会都具有平等的法
人地位，各自独立承担民事责任。
本市民间组织枢纽式管理试点强调的是以联合会为主要形式对所辖民间组织行使政府授权和委托的职能，这既吸收了国内外一些好的做法，又进行了创新，更强化了加强民间组织党建的重要内容，更加重视政府职能转变与管理枢纽及所辖民间组织职能的落实，而且枢纽式管理的范围也不仅仅局限于行业协会这类经济类社团组织。试点从本市民间组织的现状和发展趋势出发，除了在工业经济联合会、商业联合会这类市级行业性联合组织开展枢纽式管理试点外，还在普陀区进行区级登记民间组织，在虹口区进行社区活动团队，在人事、工商领域开展组建人才服务联合会和工商服务联合会的试点，从构建“小政府、大社会”社会公共管理模式出发，进一步丰富和拓展了民间组织发展管理工作的内涵。
三、民间组织枢纽式管理的创新发展
实施民间组织枢纽式管理是对传统管理体制的创新和突破。它产生于市场经济条件下政府职能的重新定位，是“小政府、大社会”政府公共管理模式在社会领域从理论探索走向实际操作的大胆尝试。管理枢纽不是政府行政管理体制的延伸，它通过对传统联合会进行改造和设立新的社会机构，来实现社会资源的有机整合，创新政府与民间组织互动合作的新型合作关系，开创了一种全新的社会管理模式。
（一）以“联合会”为枢纽管理的主要形式，是实现民间组织管理方式的新突破
施行民间组织枢纽式管理对传统管理体制的一个重要突破就是“以会管会”。通过实行“以会管会”，配备必要的管理人员，充实了民间组织的管理力量，解决了管理人手短缺，难以开展日常监管的问题。同时管理枢纽服务、管理所辖民间组织的方式相比政府机关的管理会有很大不同。一方面管理枢纽作为社团组织进行登记的性质没有发生改变，社团组织市场化运作的方式和灵活性依然保留，另一方面对民间组织自身运作的特点和规律更加熟悉，更能理解民间组织的利益诉求，相比政府组织更加熟悉行业和产业，对民间组织的管理和服务因此会更加专业。此外，通过实行“以会管会”，民间组织力量得到整合，承接政府转移职能和委托事项的能力得到加强。合作共治平台的引入，降低了政府部门间的协调成本，利于打破民间组织部门所有的传统格局，管理和服务的缝隙有望得到弥补。同时政府部门从繁忙的民间组织日常管理事务中脱离出来，更有利于加强民间组织的规划、引导、监管和服务。
（二）以产业、领域、区域等特征为纽带，是丰富民间组织分类管理的新探索
从政府登记管理的角度，民间组织的大类主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会三种形式。对数量最多的社会团体，民政部又将其分为四类：一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的团体；二是行业性团体，指由同行业的企业组织的团体；三是专业性团体，指由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的社会团体；四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体。这样的分类虽然便于操作，但过于简单，不利于对民间组织进行分类管理和指导。
千差万别的民间组织，客观上决定政府管理部门要以稀缺的政府资源向民间组织提供具有差异性的公共服务，进行差异化管理，区别对待行业性、服务性、公益性等各类民间组织的不同特点和不同情况，从实际出发，加强分类指导，采取鼓励发展、允许发展、限制发展和禁止发展的不同策略，有效做好分类管理工作。从本市开展枢纽式管理的试点来看，主要分为四种类型，一种以工业经济联合会和商业联合会为代表，主要按产业经济特征进行归类，负责产业相关的民间组织的服务和管理。将经济类的行业性组织与具有自律性管理特征的专业性团体进行归并整合，消除了二者之间由于体制原因，交叉设置，互相分割、同业竞争的局面。第二种以普陀区为代表，对区级登记的民间组织进行枢纽式管理，强调的是分级、登记管理的概念，重点是弥补区级民间组织管理力量的不足。第三种以虹口区为代表，强调按民间组织的属性进行分类，对社区活动团队进行枢纽式管理，重点是提供服务，加强指导。第四种是人事局和工商局，按行政管理领域进行分类，将本领域内各种各样的民间组织一并进行整合，范围包括行业协会、专业协会、基金会等各种类型。重点是加强和改善政府部门的管理和服务，进一步推动政会分开。实施民间组织枢纽式管理，贯彻了民间组织分类、分级管理的理念，丰富和完善了对民间组织分类管理的探索。
（三）以枢纽功能建设为内核，是推进政府职能转变的新尝试
政府改革的过程是一个逐步放权的过程，目前政社分离的进程才刚刚开始，政府和社会组织之间的信任关系尚未建立。虽然政府已经向社会转移了部分社会事务，但政府仍然管着许多不该管、管不了、又管不好的事情，同时一些政府该管的事情却没有管或没有管好，形成所谓的政府“越位”或“缺位”现象。在现行管理体制下，民间组织功能、作用的发挥是非常有限的。一方面民间组织认为参与公共服务与社会管理没有固定的渠道，政府职能的转移只见风，不下雨。一部分民间组织因此满足于原地踏步，另一类则抛开政府部门，自行其是。而政府部门则对民间组织的内部治理结构和承接能力表示怀疑，即便有适合民间组织承接的职能，也不愿、不便向民间组织转移。
管理枢纽的设立就是立足于更好地发挥民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，推动社会治理模式进一步创新，社会治理资源进一步整合，社会管理水平进一步提高。将政府不该管、管不了、又管不好的事情交给管理枢纽统一组织所属民间组织承担。因此，实施枢纽式管理的关键就是要细化和落实民间组织的职能。政府职能的转变、管理枢纽与所属民间组织作用的进一步发挥，是民间组织枢纽式管理取得成功的重要判断标准。
（四）以党的工作体系为支撑，是加强执政能力建设的新载体
中国特色社会主义的核心特征就是党的领导，这是中国保持长治久安，取得经济社会发展的关键。民间组织的发展同样也离不开党的领导，特别是在社会转型时期，各种利益矛盾交织在一起，利益诉求日趋多元，迫切需要党组织履行起社会利益和社会组织协调整合的职责，充分发挥党组织的政治优势和组织优势，为民间组织的健康发展提供政治保障。联合会管理枢纽最大的一个制度优势就是管理枢纽党的组织体系的配套设立。突出特点是党建先行，工作联动。这样做的好处在于：
一是党组织的设立能够弥补政府、企业、民间组织之间的信任漏损，通过构筑党建工作平台，发挥党的政治核心作用，行业协会等民间组织的行为方式有望从行业互益组织朝着构建和谐社会的方向转变，政府、社会对民间组织的信任得以建立和巩固。而这种信任关系的存在，无疑是政府职能向民间组织转移的条件和基础。二是党建平台的引入，拓宽了民间组织的信息、资源渠道，民间组织中的精英分子更是获得了事业发展和政治参与的途径，从而加强对中国特色社会主义体制的认同。三是党组织对社会领域的影响力和控制力得到加强，一个有组织的、尚处于上升发展阶段的社会资源平台为执政党提供了管理社会事务的全新载体，这个载体的覆盖范围不仅是民间组织自身，更是可以通过会员网络，延伸到经济、社会、文化等方方面面、各个角落。依托这个网络，党的组织体系和党员管理工作能够得到延伸和加强。流动党员、“口袋”党员的组织关系有望解决，私营企业、外资企业的党建工作有望深入开展，“两新”领域的优秀人才可以得到新的凝聚。
总之，管理枢纽的设立与发展完善，使得民间组织发展管理的组织脉络更加清晰，政府职能转移的承接主体得以落实，党的社会工作体系得以建立。通过对枢纽组织进行培育扶持和依法管理，落实其人员来源与经费保障，加强配套政策设计，鼓励市场化运作与民间参与，同时通过管理枢纽对民间组织进行专业服务和规范管理，有助于形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。
四、管理枢纽的模式设计
（一）枢纽式管理的目标
实施民间组织枢纽式管理的基本目标是要体现三个注重。一是注重加强党对民间组织的领导。通过设立管理枢纽党委，上面由大口党委或社会党委对其实施领导，对下领导所属各个民间组织的党组织，形成上下对应、管理顺畅的民间组织党建工作管理体系，努力实现“全覆盖、凝聚力、组织化”的大党建工作要求；二是注重改进和完善民间组织双重管理体制。实施枢纽式管理以后，由管理枢纽承担民间组织的日常管理事务。政府部门由直接、微观管理，变为间接、宏观管理，由业务主管单位各自为政、分散管理，变为管理枢纽有序集中、分类管理，进一步增强管理服务的有效性；三是注重增强民间组织的活力和能力。实施枢纽式管理，发挥民间组织依法按章自律和自我管理、自我服务的作用，改变民间组织与政府部门之间存在的行政依附关系，淡化民间组织的“官办”色彩，进一步推动民间组织独立成长发育，不断增强活力，提高能力，真正担负起协助政府参与社会管理和公共服务的重要责任。
（二）管理枢纽的性质
管理枢纽是特设的民间组织，在市一级层面，它的主要组织形式是联合会，其法定性质是登记注册的社会团体，根据社团登记管理条例第12条的规定，发给《社会团体法人登记证书》。管理枢纽作为社团法人，具有民事主体地位，依法承担相应的民事责任。与此同时管理枢纽具有接受政府委托授权对所辖民间组织进行协会事务管理服务的职责，其工作定位是“加强党建工作的支撑、完善管理服务的依托、凝聚团体会员的载体和实现合作共治的平台”。
从管理枢纽履行的职能看，具有行政相对人、准行政主体和民事主体三种法律地位和身份。一是管理枢纽必须接受登记管理机关登记管理和业务主管单位业务指导、日常管理和监督检查。管理枢纽作为行政相对人，具有行政法上的法人的地位。二是从管理枢纽接受政府部门授权和委托，依法管理公共事务而言，管理枢纽又作为准公共管理主体而存在，可以根据有关法律法规和授权委托事项对所辖的民间组织履行部分业务主管单位的职责。三是当管理枢纽对其成员进行指导、服务时，双方是一种类于委托的关系，双方之间不存在管理与被
管理的关系，是完全平等的伙伴关系。这时的管理枢纽就同于一般的私法人，是民法意义上的普通社会团体。
（三）管理枢纽的功能
在管理枢纽的功能设计上，主要是解决好当前联合会中存在的定位不准确、职能不明确、任务不落实等普遍性问题。管理枢纽的主要功能概括起来有以下三个方面：一是基层党委功能。从市一级管理枢纽来看，在联合会建立一级基层工作党委，即架构、功能完善的联合会工作党委，在联合会中发挥政治核心作用，负责所辖民间组织党建工作。二是业务主管功能。接受政府委托，协助业务主管单位履行对所辖民间组织的部分日常管理职能；也可以通过政府授权，全面履行业务主管单位职能。三是协调服务功能。一方面协调所属民间组织发挥好“反映诉求、提供服务、维护权益”的职能，另一方面积极配合政府，推动经济、社会事业的发展。原来的业务主管部门仍继续履行对民间组织的业务指导和政策支持，并将逐步退出对民间组织日常事务的具体、直接的管理。
为了更好地发挥管理枢纽的功能，要着重处理好两个方面的关系：一是管理枢纽与政府的关系。根据我国有关法律、法规的规定和管理实践，社团等民间组织与政府的关系，主要表现为政府对社会团体的支持培育、登记管理和业务管理以及社会团体对政府的辅助和监督等方面。管理枢纽作为特设的民间组织，其成立按现行法律法规，采取审批登记制。由综合管理部门主动与业务主管单位协调，按照经济社会发展需要，进行总体规划和布局，采取自上而下的方式进行组建，并报市政府同意，由社团管理局进行登记；其领导成员要接受有关政府部门的任命和批准，并列入干部考核范围。二是管理枢纽与其成员的关系。管理枢纽与成员的关系主要表现为：管理枢纽在法律、法规规范下，对其联系管理的本行业、本领域民间组织提供服务，代表其利益，反映其要求，并对其进行自律性管理，实现其管理的民间组织与政府之间的沟通与协调，促进本领域社会团体和本行业的发展。同时管理枢纽也按照政府部门的授权和委托履行对所属民间组织的管理职能，逐步承担起业务主管单位的职责。管理枢纽要通过加强自身建设体现对其联系和管辖民间组织的服务、管理等职能，建立起自身的各项内部制度，如修改细化章程或行业公约；建立会员制度和组织机构；建立健全党的组织体系；建立财务制度和奖惩制度等。
（四）管理枢纽的组织构架
管理枢纽可按照产业经济特点和所辖民间组织数，在满足对民间组织有效管理和服务的基础上，合理设定内部组织机构。管理枢纽应当设立党委或党总支，领导所辖民间组织党组织党的建设和党员发展、管理工作。
在管理枢纽的人员配置上，要坚持按照业务功能和因需设置的原则，形成科学合理的人才结构；市一级管理枢纽的党委书记、专职副书记与会长、副会长、秘书长等负责人可交叉任职；相同级别的机构人员配置的数量，可根据民间组织服务对象的比例适当调整；退休聘用和临时招聘人员，由各管理枢纽根据实际工作需要聘用，但不宜超过正式定编人员的30%。具体的专职工作人员数可以按所辖民间组织数量进行划分：所辖民间组织在30家以上的，专职党务干部以1∶20配置，专职业务干部以1∶5配置；所辖民间组织在30家以下的，人员配置比例可适当提高。
管理枢纽的机构保障按照总量控制、有增有减、费随事转、人随事走的原则，市一级管理枢纽基本保障由市财政参照事业单位预算管理办法核拨。其他经费开支还可通过会费收入、购买服务收入、社会捐赠等予以解决。也允许管理枢纽采用市场化运作的方式通过服务取得其他合法的收入。
五、推进民间组织枢纽式管理的思考
（一）进一步转变观念、统一思想
对民间组织进行枢纽式管理，是管理体制的创新，在实施过程中必然会遇到来自多方面的阻力，尤其是在政府职能转移、政府购买服务、管理枢纽经费保障和机构人员设置等方面难以突破现有框架体系。用改革的思路来塑造一个新型的民间组织管理模式，实行枢纽式管理，就是要转变观念，特别是相关业务主管部门要切实从小政府、大社会建设的大局出发，积极主动地梳理和转移职能，为管理枢纽发挥作用留出空间。承担管理枢纽职能的联合会本身，也要在指导思想、服务方式、工作内容等方面实现转变。指导思想上要从松散管理转变为规范管理；服务内容上要从联合协调转变为集聚发展；工作内容上要从单纯业务发展转变为党建、业务双推动。要通过枢纽式管理，加强党对民间组织的领导，推动政府职能的转变，推动民间组织更好地发挥作用，从而推进经济和社会发展。特别是从市级层面的试点来看，经过多年的实践探索，商联会和工经联的综合能力有所提高，功能有所发挥，经过努力可以进一步承担起政府转变的职能和参与社会和公共服务管理的责任。为此，在枢纽式管理工作中，要增强组织指导、协调服务、自律监督三大功能，从制定民间组织规范、行业年检、遵纪守法、行业自律、内部治理、反映诉求等方面着力加强工作，搭建服务工作平台、不断拓展职能。
（二）合理规划管理枢纽的布局
管理枢纽的设置范围是整个民间组织，不只针对行业协会和社会团体，目前正在开展的试点除了市级和区级登记的社会团体之外、也包括社区活动团队。除此以外，从发展来看，对部分民办非企业单位和基金会，甚至包括网上虚拟社团等民间组织也可试行枢纽式管理。如果实践证明枢纽式管理是一个行之有效的管理模式，还需要慎重研究如何实现纵向到底、横向到边的管理要求。在管理枢纽的模式选择上不强求统一，各行业、领域的不同特点和民间组织的非政府属性决定了其组织形态的千差万别，不可能有一种统一的模式，在进行管理枢纽的规划布局时，一定要从客观实际出发，审慎解决好发展组建与现行体制衔接的问题。在管理枢纽的设置上，要立足于有利于民间组织的培育发展，有利于提高党的执政能力，同时要顾及管理枢纽的承接能力，赋予各管理枢纽的政府职能依情况可以各不相同。要兼顾民间组织的发展，对目前尚不具备枢纽式管理条件的要看其发展趋势，结合政府职能转变，提前筹划布局。根据《国民经济行业分类》国家标准，结合本市实际情况，原则上所有产业大类都可以建立联合会，实施枢纽式管理。
（三）大力加强管理枢纽自身建设
管理枢纽要按照民间组织运作的逻辑和特点开展工作。管理枢纽作为特设的民间组织虽然承担了部分政府管理职能，但其作为登记注册的民间组织更应保持其市场化运作与专业化服务的特色，在充分尊重所辖民间组织主体性地位的基础上，开展协调沟通式的管理，而不是不加区别地套用政府机关的管理模式。管理枢纽区别于政府管理模式的根本，在于能够结合产业特征提供专业的管理；在于只承担有限和必要的政府授权和委托职能，更多地要在服务中求生存、求发展；在于在内部治理上更多地平衡不同利益主体的需求，广泛吸收会员单位和民间组织的负责人参与。管理枢纽这些民间组织的特性在试点中不但不能削弱，反而需要加强。要改变现有社团机构人员老化问题和人员总体素质不高问题，要通过试行枢纽式管理，大力推进社团工作职业化进程。根据社团工作的特点，确立“社团工作者”这一社会职业，尽快出台社团工作者专业技术水平认证有关政策，明确“社团工作者”既不同于公务员，也不同于事业单位人员，而是一种新型的社会职业，通过社会化招聘、契约化管理、专业化运作的方式，逐步使“社团工作者”成为管理枢纽和社会团体工作的主要力量。
（四）着力推进政府职能转变
实施民间组织枢纽式管理的核心就是切实推进政府职能转变。管理枢纽要在与政府职能转变的互动中强化职能、理顺关系。在试点的前期主要是着力解决枢纽式联合会切实担负起所辖民间组织业务主管单位职责的问题。本着培育发展与监督管理并重的原则，接受政府部门授权和委托，把目前业务主管部门和综合管理部门对民间组织行使的部分职责承接过来。承担起会员行业协会及其分支机构、代表机构的筹备申请和设立、变更、注销及年检的初审等事务性工作，负责团体会员中行业协会的财务、资产管理工作的指导、协调和监督，归口建立团体会员中行业协会人事档案等。要进一步理清政府与行业协会的关系，管理枢纽与政府的关系，管理枢纽与行业协会的关系，管理枢纽与会员企业的关系。理清这些关系要有利于减少对民间组织的管理层次，要有利于民间组织按市场化原则规范发展，要有利于增强管理枢纽与民间组织对经济、社会的推动、服务作用。按照着眼有序发展、对应产业大类、兼顾监管分工的原则，建立健全民间组织枢纽式管理体制，力求在推进政府职能转变方面有实质性突破。
（五）切实抓好民间组织党建
近年来民间组织得到迅猛发展，种类增多，领域扩大，职能显著，人员情况复杂。为此，要按照市委对党建工作“全覆盖、组织化、凝聚力”的要求，增强党在民间组织中的凝聚力，做好党的社会工作，注重提高党建工作的有效性。首先要明确联合会党委职责，发挥联合会党委的政治核心作用，即：对所辖民间组织党的工作、思想政治工作和群团工作的领导，对党的路线方针政策和上级党组织的各项决议的贯彻执行，对党员的教育管理和新党员的培养发展等，使党组织真正把握民间组织政治方向的主导权、传递党的声音的话语权、联系凝聚群众的主动权。其次要完善组织架构，理顺管理枢纽与其成员党组织的关系。明确联合会党委的构成及产生方式，根据所辖党组织数量、党员人数和工作需要，合理配备专职党务干部。针对目前联合会所辖协会中部分党组织挂靠较乱，有的甚至“倒挂”（即挂靠在企业党组织）的现象，逐步把会员协会的党组织关系转接到联合会党组织。还要解决民间组织存在的党建“空白点”问题。第三，要建立和完善党组织的工作制度，处理好党委与理事会的工作关系，开展富有生机活力、具有鲜明特点的党的工作，走出一条民间组织党建组织覆盖和工作覆盖的新路子。
（上海市社会服务局社会团体服务处）课题组成员组长：上海市社会工作党委副巡视员 刘庆副组长：上海市社会服务局社会团体服务处 吴洁民 高骥组员：上海市社会服务局社会团体服务处 赵宇 徐国芳 金丽慧 姜琦 殷池法
（本章完）