关于完善政府购买民间组织服务机制的调研报告
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出加强社会建设、完善社会管理，把社会建设与经济建设、政治建设、文化建设放在同等重要的地位，这说明我们党和政府关于社会建设和管理的认识正在逐步深化。这些年来，民间组织在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、推进公益事业、服务市民生活、扩大对外交往和促进社会和谐等方面发挥了积极的作用。民间组织在和谐社会建设中扮演着日益重要角色的同时，客观上还存在政府部门与民间组织的关系有待于进一步理顺规范、民间组织有待于进一步发育成熟、政府购买民间组织服务有待于进一步探索实践的问题。课题组就政府购买民间组织服务在本市范围内进行专题研究，召开不同层次、类别的社会团体和民办非企业单位座谈会，走访市有关部门，参阅大量的资料，分类开展问卷调查并进行汇总分析，组织专家开展研讨。在此基础上，形成调研报告。
一、政府购买民间组织服务的初步探索
社会主义市场经济体制的日益完善、社会结构的日益多元化和政府职能转变步伐的加快，为民间组织提供了发展空间。本市登记管理的民间组织已从1999年的2636家，发展到目前的7803家，平均每年增加约900家。这些民间组织在市场、社会、政府之间扮演着不可替代的桥梁和纽带角色。在我国，民间组织是对社会团体、民办非企业单位和基金会及未经登记的高校学生社团和社区活动团队的总称。本课题所涉及的民间组织主要是指具有组织性、非营利性、自愿性，开展公益性或互益性社会服务活动的独立社会组织。从市级层面来看，行业协会在协调市场主体利益、提高市场配置效率、规范市场经济秩序、谋划产业发展导向等方面发挥着积极作用，与政府购买民间组织服务的关联度比较高；从社区层面来看，活动区域主要在街道（或社区）范围内的社区民间组织在协助政府部门和居委会组织，参与社区建设、提供社区服务、便捷居民生活等方面发挥着公益性作用，也是政府购买民间组织服务的重要领域。基于以上考虑，本课题组主要对行业协会和社区民间组织展开调研，试图在政府购买民间组织服务纳入公共财政框架等方面有所突破。
（一）政府部门购买行业协会服务的探索实践
行业协会是指由同业经济组织以及相关单位自愿组成的非营利性的以经济类为主的社团法人。在我国加入世界贸易组织（WTO）、上海行业协会经历改革调整后，行业协会与政府部门共同进行着购买服务的实践探索。这些实践活动的分类如下：
1.从服务项目来看，有专项购买式和一揽子购买式。（1）专项购买式。即政府部门根据行业发展需要，把行业性管理事务委托给民间组织，进行购买服务。市经委重化工业处购买服务，委托市医药行业协会加强易制毒品的原料管理，通过掌握药品机械的销售情况来了解易制毒品的生产情况。财税部门也通过购买服务方式，委托相关协会承担法规文件汇编等工作。（2）一揽子购买式。即政府部门就某个综合性事项，以购买服务方式扶持民间组织发展。如市信息委在行业协会成立之初，一次性给予50万元经费支持。其中，注册资金30万元，开办费20万元。
2.从获得途径来看，有主动争取式和被动接受式。（1）主动争取式。即民间组织通过自身工作或领导者的个人活动能力，向业务主管部门等政府部门争取并得到承担某项服务的任务。如市港口行业协会始终关注上海海运通关环境，开展一系列调研，向主管部门争取到了“上海港危险货物安全作业的安全管理规范”课题。（2）被动接受式。即民间组织在非主观意愿的条件下，接受政府部门的委托，提供购买服务项目。如部分行业协会接受市统计局委托，承担本行业数据统计工作。市纸业行业协会属于“推进行业协会发挥作用试点工作”的试点单位，承担了行业统计等工作。
3.从时间上看，有事先确定式、事后追认式和常年合作式。（1）事先确定式。即政府部门在预先明确某个具体项目后，向某民间组织进行购买服务。如市社会福利行业协会接受业务主管部门委托，开展全市性养老机构的行业评估、行业检查，摸清家底，查摆问题，帮助养老机构整改提高，达到政府部门所要求的基本标准，提升养老行业服务质量。（2）事后追认式。即在民间组织完成某项服务后，政府部门通过支付一定服务费，从加强政府管理角度来认定该项服务。如市家用电器行业协会制定家用中央空调地方标准，市经委在标准发布几个月后支付了服务费。（3）常年合作式。即民间组织经常性（如每年或某一固定时段）接受政府部门某个特定购买服务的委托。如市港口行业协会坚持“民主决策、会员参与、专家服务”的原则，建立拥有百余位成员的专家库，承担市港务局委托的“上海港危险货物港口安全作业评估”这一常年项目。现在，该协会购买服务收入约占年度收入70%。
4.从服务费支付形式看，有按约定支付法、资助补贴法和评比激励法。（1）按约定支付法。即政府部门与民间组织事先以书面或口头方式，约定双方的权利和义务，购买服务的具体内容、要求、金额、支付方式等。如市港务局与市港口行业协会以签订书面合同方式，实施政府购买民间组织服务。（2）资助补贴法。即政府部门根据民间组织所提供的服务，给予其开展服务工作的一定经费补贴。市豆制品行业协会编制豆浆等豆制品地方标准，市技监局给予1500元经费补贴。（3）评比激励法。即政府部门在委托民间组织提供服务后，开展评比活动，以精神奖励和物质奖励相结合的方式，给予鼓励。市工业经济联合会接受市经委委托，在系统内开展编制行业“十一五”规划的评比活动，分别评出一、二、三等奖。
综上所述，行业协会在起草行业发展规划、着手行业研究、编制行业发展报告、制定行业标准、组织行业评比和行业检查、开展行业统计、加强行业自律管理等方面扮演着政府部门管理的参与者、协调者、合作者的角色。也有的行业协会善于调动会员的积极性，整合行业资源，主动承担一些服务工作，如市交电家电商业行业协会制定变频空调等行业标准，成为本市强制性地方标准，对于规范市场秩序、促进行业发展、建设资源节约型城市发挥了积极作用。
（二）政府部门购买社区民间组织服务的探索实践
社区民间组织是指以社区地域为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区居民自主成立或参与的非营利性的公益性、服务性的民间组织。近年来，区级层面政府部门探索把一些事务性、服务性工作逐步从政府职能中剥离出来，转移到相应的社区民间组织，力求探索出社会化、市场化、制度化的政府购买民间组织服务的方式和模式。
1.在社区建设和管理上，培育发展承担社区政务性、事务性工作的社区民间组织。为贯彻落实市委关于加强社区建设的意见精神，部分区（县）、街道（镇）建立民办非企业单位性质的社团民间组织，并通过购买服务方式支持中心为区域内各级各类民间组织服务，探索以自我管理、自我服务的形式来管理、服务民间组织的新方法。普陀区在区、街道（镇）层面都成立民间组织服务中心，在人员配备、职能赋予等方面给予大力支持。长寿路街道办事处购买社区民间组织服务中心服务项目，并为其提供宽敞的办公场所。闸北区大宁路街道每年拨付50万元，专门用于社区内民间组织管理与发展工作，为社区民间组织服务中心配强工作力量。闸北区临汾路街道成立民办非企业单位性质的社区事务工作站，通过支付人员经费等购买服务方式，将原先由居委会承担的政府行政性事务从居委会日常工作中剥离出来，让社区事务工作站接受委托承担民政、计划生育、综合治理、群众团队、文化教育、社会救助等6个条线的工作。这样，既为街道节约30余万元行政成本，也提升专业服务质量。现在，闸北区有5个街道先后成立了社区事务工作站，承担社区管理事务。
2.在社区助老服务上，推行居家养老服务。目前，我国老龄化程度已接近世界中等发达国家水平，上海也出现“一床难求”现象。上海提出每年建设一万张养老床位，每个区平均约500张，但很多老人不愿意去养老院，所以提倡开展社区居家养老服务。其特点是量比较大，社会受益面较广。2001年，普陀区率先成立民办非企业单位性质的民欣乐助老服务中心，同时在各街道（镇）成立民欣乐助老服务站，接受政府部门委托，依托社区服务网络，落实再就业工程，招聘和培训“4050”人员，成立一支居家养老服务队伍，为5584名老人提供28524人次的服务，到2005年4月，政府部门购买服务金额达360多万元。又如，杨浦区成立区级居家养老服务中心，各个社区（街道）成立分中心，落实居家养老市府实事项目工作，提出居家养老管理工作的评估办法，组建专业队伍，实行开门服务，为113819人次老人提供服务，其中60%困难老人享受政府补贴，政府部门补贴896万元。该区将居家养老服务与促进就业工作相结合，发挥社区助老服务社运作灵活、服务高效的优势；将居家养老服务与社区纯老家庭关爱有机结合，政府部门投入70多万元，组建社区纯老家庭关爱员队伍，为有困难的独居老人提供购物、配药以及读报、陪聊等精神慰藉的服务，建立居家养老服务的质量监管、收费、评估、职业培训、经费补贴等工作机制。静安区青风老年护理服务社承接困难老人的服务工作，成立七年来，由财政部门和福利基金提供困难老人的补贴累计63.6万元，使3328名老人受益。
3.在居民健身方面，完善社区体育健身服务。杨浦区采取政府部门投保“埋单”、社区体育健身俱乐部（民办非企业单位性质）实施管理、学校器材设施损耗给予经费补偿的办法，完善社区公共服务资源共享机制。殷行社区率先建立社区体育健身俱乐部，承担街道办事处委托的体育服务管理、培训等职能，每年获得购买服务经费10万元。针对区域内18所中小学场馆全部向社区群众开放后所面临的安全、管理、物耗等三大难题，政府部门每年投资50万元，俱乐部从中拿出部分资金为18所学校购买保险，为居民健身安全投保，每人次最高赔偿20万元，每所学校一年累计赔偿最高为100万元。2006年，杨浦区各街道（镇）将建立体育健身俱乐部，激活社区公共服务的体育资源。
4.在促进就业方面，资助劳动技能培训。劳动和社会保障部门在就业培训上，坚持信息公开化，定期发布培训信息，事先告知有哪些培训项目等内容，通过招投标方式，让其所属职业培训中心，与民办的培训机构展开公平竞争。宝山区对开展劳动职业技能培训的民办非企业单位，根据学员情况，按标准鉴定合格后，由区财政支付一定培训费；对开展高、中层次人才培训的单位，从区政府的就业基金中，额外支付培训经费。长宁区开展“阳光下展翅”培训项目，劳动部门通过购买民办非企业单位性质的培训机构服务，让民办培训学校帮助失足青年提高就业技能，顺利走上工作岗位。
5.在发展残疾人事业上，扶持助残服务工作。杨浦区采取社会化方式，积极推进残疾人康复治疗、劳动就业、扶贫解困、文化教育、社会保障等方面工作，每个街道成立残联服务社，为残疾人提供全方位服务。如长白街道2005年助学37人次、助困101人次、助医74人次、助行51人次，接待残疾人信访咨询近百余人次，认真处理不同情况，还组织残疾人运动员参加全市性的专项运动会。
6.在发展老年人事业上，支持社区老年社团。全市有老年协会70个，绝大多数老年协会的成立和运作都得到所在区（县）、社区（街道）的资助，其中长宁区新泾镇街道、静安区静安寺街道和长宁区江苏路街道对其老年协会成立提供的开办资金超过一般社团登记要求，分别达到4万、5万和10万。目前，资金数最多的老年协会是江苏路街道老年协会，累计积余已有22万元，全部来自政府部门通过各种形式的资助。闸北区大宁路街道制定了《关于成立民间组织培育资金的决定》，街道老年协会经公平竞争、一事一申请方式，申请到资金用于组织区域内文化艺术节活动。该协会每年预先列出年度工作计划，向街道申报，经街道审核后支付相关费用。静安区静安寺街道老年协会承接区旅游局对外文化交流业务，开展特色“弄堂游”，获得政府部门购买服务收入。
7.在繁荣社区文化上，培育发展社区活动团队。虹口区在社区活动团队自发成立后，积极加以引导支持，整合相关资源，给予适当经费补贴。制定《关于对虹口区业余文化团队获得艺术类奖项给予奖励的意见》，对优秀社区活动团队给予直接的经费支持。特别是在社区活动团队参加大型文艺活动、赴海外演出比赛时，由政府部门给予资助。
8.在方便居民生活上，解决居民“买菜难”问题。静安区南西社区服务业发展中心针对繁华市中心居民“买菜难”，引进上海城市超市“蔬菜工程车”，在9个居委会区域内试点，送菜到居民家门口，还免费提供面包给特困学生等困难群体。该中心还与浙江省农业厅联手，将生鲜菜送进小区销售，方便居民买菜。
综上所述，政府部门在搭建社区服务平台、社区卫生服务、养老助老、文化健身、促进就业、助残扶残、家政服务等方面，进行了购买民间组织服务的探索实践。通过购买服务等多种方式，逐步实现政府职能转移，推进政事分开、政社分开和管办分离，提供行政效率和公共服务的质量。有的区已开展政社分离的试点工作，制定《关于推进社团与政府部门分离改革的实施方案》，提出积极扶持社区服务类、公共事业类、养老福利类社会团体，将事务性、服务性、中介性、公益性工作转移给社团，推行政府购买服务，将所需经费纳入政府有关部门年度预算。
在政府职能转移上，政府部门将部分管理职能委托或转移给民间组织，进行委托管理或共同管理。有的区首先在民政系统开展试点，将有关事务交给民间组织办理。（1）调查评估类：委托社区（街道）民间组织服务中心开展民办非企业单位成立前的现场勘查评估工作，对本区域内拟将成立的婚介机构开展设立资质评估，协助把好入口关；开展收养子女家庭的前期调查评估工作。（2）促进就业类：区民政局与民办职业介绍机构签约，借助民间组织推进退伍军人安置市场化、运作社会化；委托各社区街道、镇的老年社团，开展“守望工程”活动，每个年纪相对较轻的老人结对一个年龄较大的老人，进行一对一关心。（3）慈善捐赠类：委托社区（街道）民间组织服务中心运作，通过设立“慈善超市”、“衣被银行”等多种形式，采取“政府推动、民间运作、社会参与、百姓受益”的新型运作模式，积极探索社会慈善捐赠新途径。（4）维护稳定类：区、社区（街道）民间组织服务中心建立民间组织预警系统，将民间组织服务中心“服务、
协调、管理、预警”四大功能融为一体，通过网络机制和运作平台的日常服务了解非法组织动向，做到早发现、早报告、早控制。（5）义工服务类：委托社区（街道）民间组织服务中心建立社区义工服务总站，完善和规范社区义工队伍的管理，做到人员有登记、活动有记录、绩效有考核。
二、政府购买民间组织服务存在的薄弱环节
目前，民间组织在履行社会服务职能、承担政府转移职能等方面多属于“摸着石头过河”的探索性尝试。虽然民间组织与政府部门的定位有相应的法规来界定，但在政府购买民间组织服务的具体实践上仍会出现这样或那样的问题。
（一）思想认识和意识观念没有到位
1.政府部门购买民间组织服务的意识比较薄弱。政府部门的管理包罗万象，不少该放的没有放下去。虽然花费的人力、财力、物力不少，但效果不一定明显。有的政府部门习惯小而全、大而广，大包大揽，舍不得把手中一部分事务交给民间组织去办，往往把购买服务、职能转移看成是权力的削弱。目前有些政府部门缺乏购买服务意识，经常无偿占用民间组织的一些资源，往往是只听到“政府购买民间组织服务”的口号，只看到民间组织提供服务的行为，而看不到政府部门购买服务的行为。通过调研了解到，民间组织提供公共服务、应得而未得到政府购买服务收入的约占20%。
2.民间组织主动争取购买服务的意识比较薄弱。由于不少民间组织（如民间组织服务中心）不是自主发起、按需建立，而是在政府部门推动下、上下对口才成立的，它们在具体运作中，带有浓重的官办或半官半民色彩。这些民间组织相对于草根型民间组织，长期以来习惯于直接从业务主管单位或挂靠单位获得人、财、物上的资助，往往“近水楼台先得月”。还有不少自发组建的民间组织受客观因素影响，习惯于被动地接受政府部门购买服务，而不是去积极主动争取。
（二）法规、政策制度相对缺失或滞后
1.政府购买民间组织服务缺乏相关法规。近几年，从中央到地方各级政府的政府工作报告中都提及政府职能转变或购买服务等有关内容，但是没有政策性、制度性的安排（如购买服务尚未规范地纳入公共财政框架等），更没有法律法规上的规定。调查统计数据显示，62.8%民间组织认为法规制度的相对缺失是政府购买民间组织服务中存在的问题。而有些法规中涉及政府购买民间组织服务的内容，但其贯彻落实情况差强人意，如2002年颁布的《上海市促进行业协会发展规定》明确，行业协会承担公共管理事务的经费，由公共资金支出。但迄今该项公共资金还没有正式设立。目前，公共财政体系有待于进一步完善，政府购买民间组织服务所需的公共资金还没有纳入统一预算管理。
2.政府购买民间组织服务缺乏具体的制度性安排。目前，政府部门购买民间组织服务的事例确实不少，但由于缺乏具体政策和措施，还没有形成制度性安排。行业协会等民间组织在实际工作中，往往感到没有抓手，缺乏平台，想多做事，但政府部门处于强势地位，取决于政府部门是否让民间组织做，这很大程度上要看政府部门领导人的意愿。政府部门与民间组织之间的信息也不畅通，如政府部门有哪些购买服务的项目、具有什么资质的民间组织可以承接这些项目、通过什么途径获得这些项目等等。
3.政府购买民间组织服务缺乏足够的政策扶持（如民间组织税收、从业人员的工资基金、社会保障等）。据统计，62.2%民间组织认为缺乏配套政策和措施，是政府购买民间组织服务中存在的问题。如在税收上，民办非企业单位的免税项目主要有幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供的育养服务、婚姻介绍、殡葬服务等。这也只能在使用民办非企业单位专用发票时，按照服务内容享受免税。但是，政府购买民间组织服务的收入需要纳税，没有相应的免税政策。此外，社会团体和民办非企业单位享受的税收政策不一样。需要明确的问题在于：一是新的服务项目推出后，如何认定免税与否；二是财政拨款的服务性收入是否要纳税，值得探讨；三是如果可以退税，那么如何进行退税。如有的社区体育健身俱乐部提供新型的社区健身管理服务，被税务部门认定为经纪类体育俱乐部，无法享受民办非企业单位的税收优惠政策。有的区（县）采取各种方式，规避税收压力。如普陀区甘泉路街道借助非正规就业方式，成立助老服务社，获得5万元开办费，并享受作为非正规就业组织的3年免税政策。有的区成立区民间组织服务协会，而没有成立民办非企业单位性质的区民间组织服务中心，这样就享受社团的税收政策。在公共财政框架中没有相应制度性安排，政府财政预算也没有相应的拨付渠道，有的区（县）选择在“其他”科目中列支。但这些都是权宜之计，目前迫切需要具体政策进一步明确和“落地”。
（三）不同政府部门的具体实践有所不同
1.政府部门的职能转移力度不一，直接关系到购买民间组织服务。政府购买民间组织服务与政府职能转移是密切相关的。有的政府部门把在市场经济条件下应当由行业协会等民间组织承担的职能，转移到本部门下属的事业单位，如认证中心、培训中心等。某一家民间组织可以从业务主管部门以外的政府部门获得服务项目，但获得经费支持则相对较难。据统计，业务主管单位购买民间组织服务占政府购买服务的67%，其他政府部门占27%（有的回收问卷没有填写此项，存在缺省值，下同）。此外，业务主管部门之间购买服务的力度也不平衡。有的政府部门由于机构改革中人员并没有精简，富余人员需要有工作可做，因此客观上造成在委托民间组织承担服务方面的意识较弱；有的政府部门在人手较少情况下，对于一些需要管理但又不便于具体去做的事务，往往会委托民间组织来承担，客观上也形成不均衡的现象。
2.政府部门对购买服务的重视程度不一，直接影响到购买民间组织服务。据统计，60.3%民间组织认为政府部门领导人重视与否直接影响着政府购买民间组织服务这项工作。有的区在对社区（街道）业绩考核中，加入社区民间组织发展与管理工作这一项，鼓励社区（街道）创造性地开展工作，相互间进行有序竞争，并且召开区委常委会学习会，专题学习讨论民间组织发展与管理工作。相比这些好的经验和做法，还有一些区（县）政府部门往往是讲起来重要，做起来吃力。调查统计数据显示，与民间组织有工作联系的政府部门对购买民间组织服务持积极态度的占47.56%，不太积极的占9.76%，一般态度的占24.39%，持消极态度的占12.2%。这说明政府部门对于购买民间组织服务的态度存在一定差异，从主观上也造成政府部门之间在购买民间组织服务上的差异。
3.行业协会改革出现逐步淡化的趋势，政府购买民间组织服务需要依靠外力促动。部分行业协会感到，与前几年的改革不同的是，政府部门对行业协会培育发展力度较前几年有所减弱。由于过去享受的一些政府财政补贴没有了，迫使一些行业协会从原来享受租金减免优惠的办公场地搬迁出来。而有些服务项目要靠外力推动，民间组织才能得到政府部门购买服务项目。
（四）民间组织自身建设有待于进一步加强
1.内部治理结构有待于进一步完善。民间组织内部治理结构的不尽完善影响到承担购买服务项目的正常进行。在目前的法律框架下，行业协会的内部治理将要面临理事会与业务主管部门和执行层、业务主管部门与理事会和执行层、执行层与理事会和业务主管部门之间的动态博弈和多重挑战，客观上给民间组织承接政府购买服务造成一定困难和障碍。内部治理的完善存在着两个难点：一是业务主管部门的监管和理事会（或董事会）的独立决策权如何平衡，党组织的领导作用与理事会（或董事会）的决策作用如何体现，理事会（或董事会）的独立性如何得到保证；二是理事会的独立性本来就有缺陷，存在被执行层架空的危险，原因在于理事会（或董事会）成员的主体大多是兼职工作人员，秘书长（或总经理）是专职工作人员，负责日常管理，掌握着一定的人、财、物等资源。
2.自身服务能力和水平有待于进一步提高。不少民间组织活动范围局限在一定区域内，内部管理制度尚有待健全，在队伍建设上还有欠缺，服务社区的能级还不够，使民间组织认知度、信任度、公信度还没有达到预期的水平。民间组织提供的服务与政府部门要求还存在一定差距。如虹口区共有397家民间组织，其中61家社区民间组织（如残疾人服务社、老年人协会、文化活动中心等），真正落脚在社区并为社区服务的民间组织数量不多，比例不大，能力不强。
总之，在思想认识、法规政策、具体操作和民间组织自身建设等方面的不足，导致政府购买民间组织服务的运作尚未规范化，政府部门和民间组织都显得比较被动。一方面，政府购买民间组织服务，有时只能购买某一家民间组织的服务，没有别的选择；而当民间组织会主动向政府部门提出承担某些服务项目，给予一定经费支持时，政府部门显得较被动。另一方面，政府部门购买服务没有统一的计划安排，民间组织一般年初制订好工作计划，无法提前知晓政府部门需要购买的服务事项，当临时获得某项购买服务项目也会显得被动。这样，双方地位不平等，没有按照市场化运作，也没有购买合同，甚至没有“商定”服务价格和服务品质，不能说这是名副其实的购买服务。
三、政府购买民间组织服务的海外经验和做法
在发达国家和地区的政府部门向民间组织（国外统称为“非政府组织”）转移职能、购买民间组织服务已成为普遍现象。民间组织的生存和发展也离不开政府部门的资助，德国非营利组织约70%收入来自政府，法国为60%，意大利为43%，英国为40%。德国民间组织绝大部分收入不是来自于个人的慈善捐赠，也不是各种形式的收费，而是公共部门的支持，而公共部门的支付几乎占德国民间组织总收入的三分之二，但这也导致民间组织的收入过分依赖于政府的局面。在加拿大民间组织的经费来源中，自筹资金占61%。其中会费高达48%，而政府提供给民间组织的费用达39%。这些政府购买民间组织服务的做法主要体现在以下几个方面：
1.制订法规政策。英国政府和慈善组织之间签订《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》。这个协议包括政府各有关部门以及地方政府与民间组织之间的合作原则，比如政府对民间组织财政支持原则，保证民间组织独立性、公开性和透明度的原则。这个协议本身不具有法律效力，只是一项指导原则。但是，在实践中要求政府在进行社会公共管理的时候要与民间组织建立合作伙伴关系，这是非常重要的原则，等同于法律的效力。
2.提供公共资金。英国政府每年从财政上拿出33亿英镑拨给民间组织，数额巨大。其中一部分是由英国文化部通过发行彩票的博彩事业提供的，另外一部分直接来自于财政，这些政府的公共资金通过公开竞争的政府采购和政府委托等方式提供给民间组织。英国有很多历史悠久的民间组织，长期以来主要依靠政府提供的公共资金开展公共服务。政府支付民间组织服务收入，其实并没有任何损失，因为整个社会得到实惠，社会福利水平也提高了。
3.给予税收减免。美国联邦税务局负责对民间组织的所得税和财产税进行减免。
4.统一信息发布。法国社区民间组织在警察局登记管理，开展什么活动都要到警察局登记，政府部门需要委托购买服务项目，通过警察局这个平台进行发布，购买服务费也随着拨付给民间组织。
5.采取招投标方式。在美国，只要经注册取得法人地位，民间组织就有资格取得政府的资助。政府的资助方式不是简单的拨款，而是采取项目招标方式进行。据不完全统计，美国政府投入占民间组织所有收入的31%。
6.加强管理评估。在美国，政府购买服务项目确定后，政府部门要与民间组织签订项目合作协议，并随时对其进行监控管理。项目结束后，民间组织要及时总结，政府进行验收评估。
此外，发达国家和地区的民间组织不仅从政府部门获得相当数量的资助，而且越来越多地参与政府政策和计划制定过程，为政府决策提供参谋咨询服务。还积极同政府部门展开对话，在对社会和政府有什么不满时，通过合法途径来进行表达，而不是直接针对政府部门，起到协调作用。最近从欧洲开始，一种被称为“GONGO”（读作“扛果”）形式的民间组织形态受到推崇。GONGO是go owner non-government operation的字首缩写，意思是“政府所有、非政府运作”。即这些组织可以是接受政府的资助，但不是用政府的行政方式来运作。这当然不是意味着政府在“雇佣”民间组织，而是政府用来自税收的公共财政向合适的民间组织让渡、“购买”服务，以取得较高的工作效率。以上这些经验和做法，值得我们结合实际加以借鉴，以促进政府职能转变和民间组织的健康有序发展。
四、政府购买民间组织服务的基本认识和思考
党中央高度重视民间组织发展与管理工作，去年以来曾多次召开关于民间组织的工作会议，下发了若干个文件，还在对1998年颁布的《社会团体管理条例》进行修订，征求各方意见。上海市委把民间组织发展与管理工作作为今年的一项重点工作来抓，起草相关文件，开展民间组织枢纽式管理工作试点，还对政府购买民间组织服务提出新的工作思路。国家和上海的“十一五”规划也明确提出要加快推进社会领域的改革，探索建立政府与社会合作提供公共产品和公共服务的运作模式。近几年的政府工作报告也对建立政府购买服务机制提出了要求，指出要深入推进政府职能转变，进一步推进政企分开、政资分开、政社分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。
（一）政府购买民间组织服务概念的界定
本课题组认为，政府购买民间组织服务就是政府职能部门为了履行社会管理和公共服务的职能，通过有意识地引导民间组织（特别是行业协会、社区民间组织等）参与公共事务管理和社会公益事业，并以公平竞争的方式，获得政府项目资金，向社会提供服务的过程。也有观点认为，政府购买民间组织服务就是政府在公共财政框架内，建立民间组织公益性项目扶持基金，通过政策导向和项目竞标以及过程管理等形式，把社会性事务委托或转移给专业机构和专业社团等民间组织来运作管理，从而使公共服务更加专业化，更加贴近居民需求。还有观点认为，政府购买民间组织服务就是政府在公共财政框架内，以公平、公开、公正的方式，通过规范的渠道，把为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的民间组织来承担。即民间组织提供的由政府职能中剥离出来的那部分事务性的社会管理和公共服
务由政府部门买单。显而易见，这几种观点虽然表述上有所不同，但其核心是“政社分开、政事分开、管办分离”，即政府部门与民间组织的职能分离以及事业目标的合作，以降低政府部门的管理成本，提供政府管理效能。按照这个原则，政府部门主要负责社会管理与社会服务的政策指引、法律监管，而民间组织则主要承担具体的社会管理和社会服务项目，并接受政府的监管。
（二）政府购买民间组织服务是政府提供公共服务的新型方式
随着社会主义市场经济体制逐步完善、政府公共管理和公共服务的职能日益加强，民间组织正成为政府实现管理社会事务意愿的有效载体。政府购买民间组织服务已成为共同关注的话题，包括财政部门在内的各政府部门达成共识并一致认为，政府购买民间组织服务在提高资源配置效率、促进政府转变职能、参与社区建设等方面发挥着积极的作用：一是调动多方积极性，降低政府行政成本，提高了政府公共服务的水平和效率。在节省一大笔经费的同时，还免去了很多烦琐的中间程序。二是有利于民间组织发展，促进民间组织工作专业化、人员职业化。民间组织在提供服务的过程中，通过一系列手段，可以有效提高服务质量和服务水平，实现服务的专业化，从而推进民间组织工作人员的职业化进程。三是完善社会管理结构，推动政府部门与民间组织的分工合作，进一步理顺两者之间的关系。四是协调社会矛盾，向社会群体提供非营利性质服务，有利于社会的和谐稳定。政府购买的和民间组织提供的服务皆属非营利性质，其面向困难群体或边缘群体的服务项目一般不收费，面向中高档收入人群的服务则可收取不等的费用（这些收入只能作为营运成本）。
（三）政府购买民间组织服务的理论思考
从经济学理论上讲，政府购买民间组织服务的探索揭示了社会主义市场经济体制的客观要求和社会主义公共财政框架的既定方向。政府购买是公共财政最主要的支出形式，表现为政府按照商品等价交换的原则，在市场上直接购买物质产品和劳务服务用以满足市民的各种公共需求。
从政治学理论上讲，政府购买民间组织服务的探索揭示了政府机构改革后加快政府职能转变的必然趋势。实行公共财政的政府购买制度，直接通过市场来满足政府的各项目标，不仅能使政府实现“公款价值最大化”，而且能够使政府在市场经济基本运行规律的制约下，在市场效率机制的促进下，不断加快政府自身的职能转变。政府购买民间组织服务一般被认为是克服政府直接提供服务所存在的缺陷的一个有效而可行的方法。政府购买民间组织服务的形式如下所示：
从社会学理论上讲，政府购买民间组织服务的探索揭示了社会转型的过程中完善社会治理结构的重要性。通过政府购买民间组织服务，有助于加强民间组织的建设，培育发展民间组织；有助于协助政府职能转移，使民间组织承担公益性事务；有助于建立稳定的社会治理结构，促进经济社会全面协调发展。
（四）实务界对政府购买民间组织服务的认识
1.政府购买民间组织服务的实质在于如何培育民间组织健康有序发展。从表现形式来看，政府购买民间组织服务是途径和手段，其最终目的在于加快政府职能转变，发挥民间组织作用，有利于构建社会主义和谐社会。要深入探讨阻碍民间组织发展的症结所在，进一步了解民间组织的发育、构成、开展工作等情况。而行业协会、社区民间组织作为具有独特功能的社会中介组织，不等同于一般的中介组织，与政府部门、企业、社区之间的关系都比较密切。要进一步明确落实它们的专项职能，其提供的购买服务应该是政府部门自身难以落实，但政府部门又想做的事情。
从政府部门来看，最大的挑战来自政府部门自身。政府部门要界定清楚“管”与“做”，政府管理有时不等于直接参与其中，可从指导、监督的角度去考虑。政府部门对民间组织的信任度高低等因素直接影响了其是否将服务项目委托给民间组织，而使民间组织获得一定经济利益，有利于提高民间组织的积极性，有利于推动产业发展，有利于和谐社会建设。
从民间组织的角度来看，民间组织要处理好主动争取与被动等待的关系。要先做事，不等、不靠、不要，自主落实职能。通过自身努力，取得一定工作成绩，获得社会各方的认同，使“作为”与“地位”相辅相成。这样，政府部门才会认可民间组织的工作能力，委托相关的服务项目。
2.政府购买民间组织服务是推动政府职能转移的重要保证。政府购买民间组织服务与政府职能转移是相辅相成的，没有政府职能转移，就没有委托民间组织提供服务，也就无所谓政府购买服务。政府部门应逐步意识到民间组织的优势所在，向民间组织购买服务因为其是非营利的，所以可以减少不必要的成本；因为民间组织提供的是专业服务，所以能够办好事。政府把大量社会公共服务的职能从政府机关中剥离出来，转移给民间组织，这种“购买+监督”的模式，使得政府部门和民间组织各就其位，行政成本降低，服务效率提高，公共服务更专业化。同时，政府通过“购买”的行为和资金的指向，把社会服务更多地引导到向困难群体倾斜，向解决社会矛盾集中的领域倾斜。而民间组织适当拓展、延伸现有服务，主动提供更多相关服务项目，必将得到政府部门的认同。
3.民间组织与政府部门不是简单的“一对一”的关系，而是“一对多”的关系。民间组织常常与业务主管部门之外的其他政府部门发生购买服务的关系。如近年来，浦东新区政府给予财力支持，与市期货同业公会联合主办期货投资国际论坛，搭建交流和合作平台，发挥协会的组织能力，推动行业发展，加快上海建设国际金融中心的步伐。市纸业行业协会接受国家发展与改革委员会工业司和中国造纸协会委托，参与制订《中国造纸业第十一个五年发展规划》上海篇，被认可采纳后，获得服务费4000元。
4.政府购买民间组织服务与民间组织民主自治管理的关系。作为提供社区公共服务的组织，社区民间组织需要政府给予支持和培育，使其参与社会管理，有助于形成政府与社会组织优势互补、良性互动的社会管理平台。另一方面，民间组织也希望政府部门进一步完善购买服务的机制，以进一步健全“自我生存、自我发展、自我约束”管理运作机制，逐步实现市场化运作。
5.政府部门推动、民间组织主动和社会力量互动相结合。政府购买民间组织服务的成果，不仅仅是民间组织圆满完成政府部门购买服务项目，还体现在营造社会各方共同参与社会建设和社会管理的氛围。政府部门既要倡导推动购买服务工作，民间组织又要积极主动争取获得政府部门购买服务项目，而社会各方力量也应参与到社会建设和社会管理上来。静安区南京西路社区建立街道联系会议制度，对购买重大服务事项进行一事一议，发动驻区单位积极参与社区服务，并对提供公共服务的单位、个人（包括外来务工人员）进行宣传和表彰。
五、完善政府购买民间组织服务机制的对策建议
围绕构建社会主义和谐社会，重视加强社会管理和公共服务，深化完善政府购买民间组织服务机制，是新形势下发展与规范民间组织、推进社会管理体制创新的一个重要课题。我们要从多方位考虑，将政府购买民间组织服务在法制、体制、机制上落到实处，切实做好民间组织发展与管理工作，使其真正担负起协助政府部门参与社会管理和公共服务的重任，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。来自行业协会的人士普遍认为，政府部门购买某个协会服务的经费占到该协会年度总收入的30-35%，是比较理想的状态。应当看到，民间组织的发展是对政府管理能力和水平的挑战。不管是登记管理机关，还是综合管理部门以及其他业务主管部门，包括民间组织自身在内，都要合力推动民间组织发展，实现政府购买民间组织服务的社会化、市场化、规范化，以逐步形成“政府部门倡导推动、民间组织自主运作、社会多方共同参与”的运作模式。
1.以强化财政的公共职能为切入，搭建政府购买服务的平台和渠道。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但也存在市场自身无法解决或解决得不好的公共问题。从公共政策绩效评估的现状来看，发展性政策、管理性政策、服务性政策的绩效是依次递减的，这说明公共政策的服务职能有待于进一步深化。要在服务性政策绩效评估上有所突破，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共目的的职能，强化财政的公共职能，建立健全公共财政体系，逐步把计划型财政转变为服务型财政，先在点上突破制度约束的瓶颈，对现有政府购买民间组织服务的项目进行科学合理的分类。恰逢财政系统开展政府收支分类改革之际，政府部门和民间组织梳理现有政府购买民间组织服务的项目，共同确定哪些服务项目需要民间组织来提供，将涉及行业事务的服务项目与综合性服务项目分开，行业性服务项目由业务主管部门纳入年度财政预算，综合性服务项目由政府综合管理部门纳入年度财政预算，搭建政府购买民间组织服务的综合管理和运作平台。要贯彻落实已有的法规政策，设立民间组织发展的公共资金，制定实施细则。需要民间组织提供服务的政府部门按照事先确定的项目，提前向财政部门申报公共资金年度预算。财政部门则在相应的类下面，明确购买服务的款、购买民间组织服务的项，建立一整套公共资金管理制度，建立规范合理的政府收支分类体系，建立政府购买民间组织服务的渠道和路径。调查统计数据显示，54.34%民间组织认为应将政府购买民间组织服务纳入公共财政框架和预算渠道。近日，中央财经大学财经研究所所长王雍君指出：建设和谐社会要从公共财政做起，确保公共财政事务的公开性和透明度。其中，包括政府购买民间组织服务在纳入公共财政框架上予以突破。
2.以开展试点工作为契机，研究完善社会政策。政府社会管理的核心是社会政策，它是政府干预社会的主要手段和基本措施。政府购买民间组织服务的社会政策是政府为管理社会公共事务、实现公共利益而制定的购买民间组织服务这一公共行为规范、行为准则和活动策略。要以民间组织发展与管理试点工作为契机，发挥政府有关部门（如登记管理机构、综合管理部门、人事部门、财政部门等）、高等院校、科研院所等多方力量，对政府购买民间组织服务机制加以全面深入的研究。既要贯彻落实已有的法规政策，制定实施细则，又要坚持科学、民主、公平这三大原则，制定相应的社会政策，构建比较健全的社会制度体系。在试点实践中，对政策的执行进行科学评估，以防止政策边际效应递减。调查统计数据显示，59.2%民间组织希望政策能够进一步明确和“落地”，得以有效执行。不久前，江苏省无锡市政府起草《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，正式明确政府购买服务改革的试点项目，包括购买民间组织服务等内容。这些举措，值得我们借鉴。
3.以试行招投标为手段，建立完善工作机制。继续拓展政府部门向民间组织购买服务的领域，尽快建立政府购买民间组织服务的契约化管理机制。一是试行招投标方式。政府部门通过社会招标方式，实现择优采购；民间组织通过竞标，展开公平竞争，获得政府部门购买服务项目。二是项目发布和征询机制。一方面，通过信息化手段，打造信息发布平台，将政府部门购买民间组织服务的项目事先公布，使政府部门和民间组织在这一平台上都相对主动，而不是被动地参与购买服务工作。另一方面，政府部门向民间组织征询下一年度购买服务事宜，民间组织就可以提供的服务提出申请，申报项目计划书，经专家评审后予以项目确认。三是实施契约式管理。据调查，63.4%民间组织希望政府采取契约式方式购买民间组织服务。按照满足产业发展和社区发展需要的原则，设计规范购买服务的资金流向，采取项目的契约式管理或者“一揽子”购买合同，明确服务对象、服务方法、服务数量和质量以及服务的监控和评估方法等，并以降低成本和鼓励竞争为出发点，科学合理地确定购买服务的价格，有效地规范民间组织提供服务的全过程，力求将政府购买民间组织服务从部门制度上升到全市性的制度性安排，推进社会管理和公共服务的市场化。
4.以建立评估机制为抓手，提高购买服务质量。建立政府购买民间组织服务的综合评估考核机制，设立科学合理的指标体系，既要有定性指标，又要有定量指标，综合评价政府购买民间组织服务的绩效。政府部门与民间组织事先商定购买服务时，确定服务内容、质量评估等内容；加强过程控制，对民间组织服务工作进行指导、监督；在民间组织完成服务后，运用社会力量对服务内容、质量、效果等进行科学评估考核，旨在提高民间组织服务能力和水平，优化公共事务的社会管理。对购买服务的项目委托有资质的市场中介机构进行评估，完善社会第三方评估机制，保证评估机构的客观公正，确保购买服务的高质量。
5.以推进职业化为目标，加强民间组织自身建设。建立民间组织社会工作人才队伍，是民间组织提供优质服务的重要保障。要加强民间组织队伍建设，加大培训力度，开展社团工作者专业技术水平认证工作，多渠道地吸纳社会工作人才，优化人员结构，推进职业化进程，提升民间组织提供服务的能级和水平。民间组织既要有一批强有力的业务骨干，又要有一支德高望重的专家队伍。要指导民间组织建立和完善以章程为核心的各项规章制度，完善内部治理结构，建立有效的工作运行机制。据统计，82.4%行业协会认为要加强自身建设、推进职业化进程，有效承接政府购买服务项目。行业协会等民间组织还要进一步整合并盘活行业资源，积极主动争取政府部门购买项目。
6.以公益性服务为重点，探索购买服务新途径。要尽快出台些政策，积极尝试公益性、福利性设施“公办转民办”、“公办私营”和“民办公助”等运作模式。适当实行“公办转民办”（政府部门运作某项服务，转为民间组织运作），鼓励公办私营（即政府部门建造某个项目后，交民间组织运作）、民办公助（即民间组织运作，政府部门给予补贴）等多种方式，提高公共服务的职业化、专业化程度，提升民间组织信誉度。有的区正积极探索购买服务的新途径，搭建政社合作新平台，在新建的市民中心设置政府与民间组织互动合作的有形平台，通过购买民间组织服务方式，委托区社会工作者协会负责运作管理，使平台成为“民间组织之家”，形成“政府、社会、市场”三位一体的互动体系。
（上海市社会工作党委决策研究处）课题组成员组长：上海市社会工作党委书记、上海市社会服务局局长 许德明副组长：上海市社会工作党委秘书长 袁建国上海市社会工作党委副巡视员 刘庆组员：上海市社会工作党委决策研究处 方士雄 金雷 鲁兵 张洁 乐菡静上海市社会服务局社会团体服务处 吴洁民 金丽慧中共上海市委党校 季学明
（本章完）