鼓励和支持公益性、志愿性、服务性民办非企业单位加快发展的对策建议

民生问题关系到民心向背,关系到我们党的执政基础的巩固,我们党一直把为人民群众谋利益作为自己的行动准则。党的十六届六中全会明确提出,构建社会主义和谐社会,要“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为工作的重点,着力发展社会事业”,强调要“鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位”。民办非企业单位从事的是社会事业,在转变政府职能、促进社会转型、创造就业机会、发展社会事业、深化社区建设、促进社会和谐等方面都发挥着非常重要的积极作用。特别是那些与民生关切的公益性、志愿性、服务性民办非企业单位,由于形式多样,机制灵活,在解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题中,可以发挥举足轻重的作用。

为了更好地了解掌握公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的发展现状,采取更加切实有效的鼓励和支持措施,促进那些与民生密切相关的公益性、志愿性、服务性民办非企业单位加快发展,我们采取座谈、问卷调查、走访、个案分析等形式进行了专题调研。

需要说明的是,本调研报告还因掌握数据材料不能穷尽,调查的民办非企业单位也以自愿参加为原则,非全覆盖调查,调查结果尚不能全面反映民办非企业单位的发展状况。一、公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的定义及优先发展的必要性上海民办非企业单位涉及民政部在《民办非企业单位登记暂行办法》中规定的教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务和其他等共10大类社会事业,其中具有公益性、志愿性和服务性的民办非企业单位,是近几年人民群众日益关切的社会事业,把其作为重点鼓励和支持对象,既有广泛的民间基础,也有利于社会事业机制体系的内部和谐。

(一)公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的定义

民办非企业单位是我国民间组织的一种主要类型,是社会事业的重要组成部分,是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。公益性、志愿性、服务性是从不同角度对民办非企业单位组织特征的概括。

公益性,是民办非企业单位的基本属性,其最基本含义是对社会公众普遍有益。公益性民办非企业单位主要有三点含义:第一,它所从事的社会活动和社会服务对整个社会公众是有益的,具有鲜明的社会效益,如各种民办图书馆、博物馆等;第二,它所从事的社会活动和社会服务总体上是不能营利的,只有坚持非营利性,才能实现其公益性目标,如民办福利院、敬老院等。正因为如此,公益性民办非企业单位需要依靠政府和其他社会力量的支持;第三,它所从事的社会活动和社会服务都是现代文明社会中最终要由政府和社会承担责任的社会事务,如人口老龄化时代的养老服务,对城市贫困家庭和特殊困难群体提供相应的社会救助等。因此,公益性民办非企业单位是以维护社会公共利益、满足社会公益需求为宗旨而建立的民间社会组织。

志愿性,是指社会力量和公民个人在创办或参与民办非企业单位建设过程中,完全自愿地贡献其时间、精力和资金,不图任何物质回报。志愿性民办非企业单位主要体现在以下几个方面:一是投入资金的志愿性,创办者没有通过民办非企业单位进行营利的动机;二是创办人员和组织管理人员具有强烈的奉献精神,追求精神价值胜过物质性报酬;三是在民办非企业单位的工作人员中,志愿者必须占有一定的比例。因为只有吸引足够的志愿者参与的民办非企业单位才能降低劳务成本,更好地为社区居民和困难群体提供服务,真正实现民办非企业单位的公益性目标。在西方早期,志愿性民间组织主要是宗教慈善组织和社区睦邻组织,其思想渊源于基督教的博爱思想和人道主义的价值观。从世界各国经验看,志愿性民间组织在维护社会基本生活秩序,保障居民基本生活需求,维护弱势群体和困难群体的基本权益以及保护生态环境等方面能够发挥重要的作用。

服务性,是指民办非企业单位属于为民众特别是有特殊需要的困难人群提供直接服务的民间组织。其早期的服务对象主要是基层社区的困难群体和特殊人群,随着社会的变迁和公共服务需求的扩大,民办非企业单位的服务对象正迅速地从特殊人群向普通人群扩散,所提供的公共服务也越来越专业化、社会化。

由上可见,公益性、志愿性、服务性是三种不同的组织特征,是从不同角度和用不同标准对民办非企业单位的不同属性作出的界定。同时具备公益性、志愿性和服务性三种属性的民办非企业单位,往往与人民群众最关心、最直接、最现实的利益紧密联系,因此,应该重点鼓励和支持。而同时具备这三种属性的民办非企业单位,还因其自身必定具备大众性、廉价性和互助性特征而备受民众欢迎。大众性是指其定位的范围,它的服务对象主要是普通的大众群体,不是以富豪和巨贾为基本服务对象;廉价性是对其收费层次的一个界定,其收费一般是较低或完全免费的,是一般困难群众能够接受的;互助性是其内在包含的一种服务方式,是为了降低设施投资和服务成本,服务者和被服务者之间以及被服务者之间,存在自助或互助的样式。

(二)鼓励支持公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的必要性

公益性、志愿性、服务性民办非企业单位对解决民生关切的“三最”利益问题有着非常紧密的关系,对其采取鼓励和支持措施,既是促进其健康良性发展的客观需要,也是构建和谐社会的内在要求。

一是确保社会和谐的需要。从人口结构角度来看,上海现有常住人口1700万人,户籍人口1300万,人口老龄化接近20%,人均预期寿命达到80岁,如何养老成了一个突出的社会问题。上海有几十万失业者,加上下岗职工数量更多,还有庞大的低保群体和数量不小的残疾人群体。如何对这些弱势群体和特殊困难群体提供必要的社会服务是政府的重要责任。上海还有580万外来人口,他们的合法权益如何有效维护,民工子女如何教育?要解决这些问题,离不开民办非企业单位这个平台。

二是政府转变职能的需要。当前,社会主义市场经济体制建设还在不断完善中,政府、市场、社会三大领域的功能分化过程尚未完成,政府还承担着发展社会事业和提供社会服务的社会职能。随着社会主义市场经济体制的建立和不断深化,社会成员公共需求的快速增长与公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾有可能趋于突出。国际经验表明,人均GDP从1000美元向3000美元过渡的时期,正是社会成员公共需求快速扩张的时期。我国近几年的情况也说明了这一点。公共需求以超常速度快速增长,公共需求结构由消费型向发展型升级,广大农村居民的公共需求从潜在形式变为现实要求。面对整个社会在就业、养老、救助、义务教育、公共医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的公共需求全面快速增长,政府不可能、也没有必要进行大包大揽和直接管理,绝大部分社会性、公益性的公共服务职能,应当也可以从政府职能中分离出来,交给社会,培育多元社会主体共同参与公共服务和发展社会事业的格局。上海从上世纪就在推行“小政府,大社会”,已取得了阶段性的进展。但政府还需要进一步转变职能,建立适应社会主义市场经济需要的社会事业和公共服务体系,吸引民办非企业单位的广泛参与。

三是社会转型的需要。上海人均GDP已经达到中等收入水平,并正在向更高的水平迅速迈进。但上海的社会事业发展与经济发展的速度和水平相比并非完全相称。以图书馆为例,公共图书馆有传播科学信息、开展社会教育、保存文化遗产、丰富群众文化生活、提升城市文化品位的功能,因此,越是发达的城市越是重视公共图书馆的建设。国际上,平均每2万人拥有一家公共图书馆。英国有公共图书馆5283家,每1万人有一家图书馆。德国每6600人、芬兰每5000人、奥地利每4000人有一家图书馆。我国每45.9万人拥有一家图书馆,其中,香港每8万人有一家图书馆,上海每48万人才有一家公共图书馆。

四是倡导志愿服务社会新风尚的需要。从志愿服务的角度来看,上海的志愿服务状况远远跟不上经济社会发展步伐。引导不够、资源不足、信息不畅,缺乏能够有效发挥志愿者作用的平台等因素,严重制约着上海志愿服务事业的发展。美国约有20%的人参加各种志愿组织的服务活动,有9300万人每周参加志愿服务,平均服务时间达4.2小时。香港参加志愿服务的人数也达到总人口的20%。按照20%的比例测算,以户籍人口计,上海参加志愿服务的应该达到260万人;以常住人口计,上海参加志愿服务的应该达到340万人。但上海目前只有各类志愿者约100万人,更重要的是,上海志愿服务比较简单,且以青年志愿者为主,比较注重形式,追捧重大活动,内容和形式都还处于初级阶段。要使志愿者的活动常规化、制度化和普及化,把志愿者的志愿服务从特殊对象扩散到所有社区居民,把志愿服务的主体从青年群体延伸到所有社会成员,在全社会培育“人人为我,我为人人”的社会服务格局和精神文明氛围,必须通过多种平台包括民办非企业单位这个平台。

二、公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的发展概况

在我国由计划经济向市场经济过渡的改革开放之初,由于政府财力所限,满足不了经济发展和社会大众对社会服务事业的需求,民办社会事业应运而生。2000年以后,随着经济转轨、社会转型和政府职能的加速转变,民办非企业单位出现了快速发展的势头。截止2006年12月底,上海登记的民办非企业单位实有数4729家,其中市级267家,区(县)级4462家。

(一)上海公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的发展情况

近几年来,上海民办非企业单位发展快速,已成为上海政治、经济、文化等领域的一支重要力量,有力地促进了上海经济社会的和谐。其中,与民生关系密切的公益性、志愿性、服务性民办非企业单位占有相当比例,而且类别众多,涉足领域广泛,对解决人民群众最关心、最直接、最现实问题发挥了很好的作用,尤其是在以下几个方面作用明显。

一是参与就业工程。随着产业结构的调整和现代企业制度的推行,兼并、破产、重组在各个行业兴起,民办非企业单位适应变革的需求,涉足再就业工程。如上海市小企业人才交流服务中心2006年共计开设公益性的“4050”人员就业、大学毕业生就业等专场63场,接待求职者8000余人次,服务企业1200多家,推荐就业人数3800余人,曾被多家新闻媒体誉为“具有市场潜力的新兴人才市场”。

二是参与城市养老事业。截止2006年,我国60岁以上的老年人口约1.5亿人,而目前,我国养老床位共有120万余张,仅占老龄人口的0.8%,即1000位老人才拥有8张床位。鼓励社会力量发展养老服务业已经是我国进入老龄化社会的战略选择。在社会老龄化的过程中,上海民办非企业单位致力于开展形式多样的为老服务活动。如上海工汇福利院于2002年通过了ISO9001∶2000版质量管理体系认证,获得了区级文明单位和绿化合格单位的光荣称号,建立了一个让老人欢度晚年的生活乐园。

三是参与休闲生活事业。随着社区中退休、下岗人员的增多,休闲时间的增加,群众对文化、娱乐、交际的需求不断强化,各类社区群众活动团队大量涌现。民办非企业单位把群众自发性、松散性的团队纳入统一管理和指导,积极引导,防患未然。如上海长宁区华阳路街道群众团队活动指导站通过组织活动、学习交流、咨询服务、定期商量群众团队工作等方式,形成了立体网络管理体系。

四是参与社会慈善事业。随着扶贫济困送温暖活动的持久开展,慈善捐赠

物资管理工作必须实现经常化、社会化、规范化和制度化,民办非企业单位开拓了新的慈善资源和募集渠道。如上海慈善物资管理中心自2000年6月成立至2005年底,已经发展了30多家慈善工作站。这些工作站主要承担“募集善款”、“帮助困难群体”、“物资变现”等三大功能。这30多家工作站中,有一些以“慈善超市”形式出现,它们大多分布在社区、高校内,承担“帮困”和“变现”功能,一些分布在销售行业领域的工作站则主要承担“聚集善款”和“推广慈善理念”等功能。

(二)上海公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的发展环境

上海已跨入人均GDP50008000美元的发展新阶段,根据国际经验,已进入逐步提高生活质量阶段,从经济发展为主向经济与社会协调发展转变。人们对社会服务产品的需求数量将持续增加,特别是对与民生关切的民办非企业单位所提供的服务。近几年来,上海公益性、志愿性、服务性民办非企业单位能够快速发展,主要得益于党和国家的优惠政策,上海市委、市政府的大胆创新和积极作为,热心人士的积极参与。

一是得益于党和国家的高度关注和优惠政策。近年来,党和国家一直非常关注民生关切的问题,并不断给予促进民办非企业单位的发展以优惠政策。胡锦涛、吴邦国、温家宝等中央领导围绕建设社会主义和谐社会的各方面内容,仅在2006年就先后到全国各地考察调研近80次,就“解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”作出重要指示,为各级领导把握工作重心、确保人民群众共享改革成果指明了方向。党的十六届六中全会提出了加强社会建设的蓝图,对民办非企业单位的发展也提出了明确要求。为规范和引导民办非企业单位发展,上世纪90年代以来,中央和各部委出台了《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记暂行办法》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》等几十个与民办非企业单位相关的法规政策,极大地促进了民办非企业单位的健康发展。

二是得益于上海市委、市府的大胆创新和积极作为。近年来,上海按照中央的精神,结合上海的发展实际,深化改革、理顺体制,加强法治、增强党建,形成工作合力,不断加强对民间组织的管理和服务,推进建立布局合理、结构优化、功能到位、管理有序,与本市城市定位相适应、与发展战略相匹配的民间组织群,促进民间组织健康有序发展。在原有“双重管理、分级负责”管理体制基础上,成立了为新社会组织、新经济组织发展提供综合协调、服务的上海市社会服务局,并于2005年6月15日正式挂牌。近几年,通过有序培育发展公益性、志愿性、服务性民办非企业单位,加大执法监督和政策法规指导力度,积极探索管理的新途径,公益性、志愿性、服务性民办非企业单位呈现出良好的发展态势。为了更好地引导民办非企业单位健康有序发展,上海依据本市发展形势需要,出台了《上海市民办职业培训机构审批和管理暂行办法》、《关于进一步加强养老机构管理的若干意见》、《上海市老年人日间服务机构管理办法》、《关于增设上海民办非企业单位统一发票的通知》等几十个文件,在政策环境引导下,民办非企业单位逐步走上规范有序发展的轨道。

三是得益于广大热心人士的倾力投资和积极参与。上海公益性、志愿性、服务性民办非企业的快速发展,还得益于很多开明企业家的公益之举,他们有的不惜投入巨资,不惜投入大量精力进行规范管理;有的不计报酬,投入大量时间和精力志愿参与公益事业的服务;有的虽然自己并不很富裕,却倾其所有热心公益事业的发展。如松江“同乐养老院”的创办人高拜良,热心养老事业,虽然自己是一般的工薪阶层,收入也不高,但他拿出全部积蓄,改造自家房屋,放弃当时工作较好的粮油单位,提前退休,于1984年9月25日正式成立了同乐养老院。养老院收费低,只收基本运营的成本费,为了降低成本,担任院长的高拜良自己不拿薪金,院里的老人也是互相照顾,节省了不少开支。入住老人多是经济一般的居民家庭,养老院还对特别困难的老人实行一定减免。

三、公益性、志愿性、服务性民办非企业单位存在的问题及原因

近几年,在各级政府的关注和积极引导下,公益性、志愿性、服务性的民办非企业单位呈现出良好的发展势头,但离政府加快转型、社会职能进一步转移和人民群众不断增加的社会需求还不同步,还不能完全跟上社会发展形势。

(一)公益性、志愿性、服务性民办非企业单位存在的问题

据《领导决策信息》中披露,经广泛调查分析,得出当前人民群众最关注的十项问题:收入分配最敏感、社会保障最关键、扩大就业最重要、教育公平最迫切、医疗卫生最直接、住房问题最难解、安全形势最严峻、社会治安最基础、资源环境最突出。这十项问题与民生关系密切,民办非企业单位涉足了其中一部分,但还很不够,其发展也存在一些问题。

一是总体数量仍然不足。上海民办非企业单位虽然有一定的数量,但其中与民生关切的兼具公益性、志愿性、服务性民办非企业单位数量并不很多。在民办非企业单位中,教育类民办非企业单位数量最多,占总数的53.2%,加上劳动培训类民办非企业单位,总体比例达到64.5%,接近三分之二。民政类民办非企业单位只占17.3%。其他科技文卫等具有鲜明公益性特色的民办非企业单位普遍没有超过2%的比例。一些民间收藏家的收藏品甚至无法在上海立足,不得不转移到外地博物馆展出。全市私营医疗机构300余家,而登记为民办非企业单位的医疗机构只有60家。一些承担老年病、精神病的治疗、护理、康复和临终关怀等医疗服务型民办非企业单位非常受到群众欢迎,但得不到充分发展。主要由志愿者组成的民办非企业单位更是少之又少,几近空白。

二是部分经营困难。公益性、志愿性、服务性民办非企业单位不仅数量少,而且部分民办非企业单位财务状况持续恶化,举步维艰。调查资料显示,民办非企业单位中约70%处于维持状态,10%存在着赤字,只有20%的民办非企业单位能获得微利。如徐汇星雨康健院,是2003年正式成立的上海第一家专门治疗、帮助孤独症儿童的民办非企业单位,旨在帮助特殊儿童,使他们得到早期个别化的教育,但由于经费紧张,曾一度陷入困境,连房租费、水电费都付不起,教师的工资很低,有的教师迫于生计流失了。如上海癌症康复学校,由于活动经费紧张,许多服务工作一度无法开展。市社会服务局在了解情况后,通过相关网站向海内外吁请为孤独症儿童的救治提供帮助,在社会各界包括海外友人的支持下为星雨儿童康健院募集资金十万元;积极联系玉佛寺、上海慈善基金会等单位,组织“点亮心灯牵手生命——为癌症患者争取明天”大型慈善活动,为上海癌症康复学校募集了数十万元捐款。

三是人才匮乏。从调查的公益性、志愿性、服务性民办非企业单位来看,很大一部分工作人员都是高中以下文化程度人员或“4050”人员,而且平均年龄偏大,工作缺少创新和动力,服务层次和水平不高,与群众不断提高的服务期待有很大的距离。有的大学生进入民办非企业单位,只是因为一时找不到好的工作,把民办非企业单位当作临时解困的跳板,待找到好的单位就溜之大吉。有的民办非企业单位因为其知识含量高的管理层人员流动大,工作开展不顺,只能维持,基本谈不上新的发展。有的大学生,来时想在民办非企业单位大展宏图,开创一片新天地,但迫于民办非企业单位的工资待遇太低,各种保障不健全,职称资历难评定,为了自身的利益,只好跳槽。

(二)公益性、志愿性、服务性民办非企业单位存在问题的原因

造成部分公益性、志愿性、服务性民办非企业单位发展困难的因素是多方面的,但突出的有三个方面:

一是相关的法律政策不健全、不配套、不到位。财政补助政策不到位,承担政府转移职能的民办非企业单位不能得到相应的财政补助;税收优惠政策不合理,该减免税的民办非企业单位得不到减免税的待遇。一些新型的公益性民办非企业单位仍要与服务型企业一样缴纳5.5%的税,甚至受市劳动保障局和国家劳动保障部委托培训下岗工人的项目也要被征税,包括受有关部门委托,专门为西部地区培训各类管理人才的民办非企业单位仍要缴纳3.33%的营业税和15%的所得税。民办非企业单位职工在专业技术职务评定、工资总额核定、人事档案管理、社会保险缴纳等方面不能与公办事业单位职工享受同等待遇,严重制约了民办非企业单位的发展和综合素质的提高。

二是资金来源、组织形式和经营方式还不够多元。从经营困难的民办非企业单位来看,多是由个人出资兴办的,这主要与兴办人的资金实力不足有关,没有形成合资、合股、合作等多种兴办形式。经营管理中对法人治理结构和内部管理模式的摸索较少,尚未建立适应其发展的科学模式。考察民办非企业单位的资金来源,极少为接受捐赠的。这既与国民尚未确立捐赠的观念有关,也与公益捐款的税收优惠不够有关。按照《企业所得税暂行条例》规定,企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3%,超过部分仍需缴税,最高达33%。这一规定在一定程度上抑制了企业和个人捐赠的热情。西方发达国家非营利组织资金的30%来自于各类捐助,部分国家高达45%,相比而言,我们的差距是明显的,这也是许多民办非企业单位缺乏资金的重要原因。令人欣喜的是,这种状况有望得到改善。据《财政部、国家税务总局关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》(财税[2007]6号),依据国务院发布的《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)和《基金会管理条例》(国务院令第400号)的规定,经民政部门批准成立的非营利的公益性社会团体和基金会,凡符合有关规定条件,并经财政税务部门确认后,纳税人通过其用于公益救济性的捐赠,可按现行税收法律法规及相关政策规定,准予在计算缴纳企业和个人所得税税前扣除。这项政策将有利于扩大民办非企业单位的资金来源,促进其健康发展。

三是政府服务监管力度还有待加强。近几年,上海虽然加大了对公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的宣传力度,市社会服务局也在《文汇报》上开辟专版宣传新社会组织,一批民办非企业单位典型被集中进行宣传。但从总体上考察,宣传频度、力度还显不够,尤其在增强社会各界和公民个人的社会公益意识方面还引导不够,没有形成社会广泛参与的良好氛围,一些民生关切的社会事业还存在发展薄弱的问题。政府还没有普遍引入信用等级和评价机制,没有建立完善的社会公益事业评估监督体系,强化社会公益事业发展的激励和约束机制还不健全,促进其健康发展的环境尚需进一步改善。对公益性、志愿性、服务性民办非企业单位从业人员的指导培训力度也较欠缺,一些民办非企业单位想提高从业人员水平,但苦于没有专业指导,造成一些民办非企业单位的工作人员自身素质不高,服务层次低。四、重点支持公益性、志愿性、服务性民办非企业单位加快发展的几点建议根据对公益性、志愿性、服务性内涵的界定,我们可以初步得出公益性、志愿性、服务性民办非企业单位必备条件的推论:有服务全社会大众的宗旨,专心致力于与民生密切相关、百姓最需要的社会公益性事业;有不以营利为目的的组织机构,收费较低或完全免费,收益和营运结余应用于社会公益活动;有固定的社会支持群,捐赠者、志愿者不享受任何形式的经济回报,职员的待遇不超过处于相似情况、履行相似职责、执行相似任务的其他人的收入;有一套不为私人谋利的管理制度,确保机构的全部资产及增值为公益组织所有(包括终止或解散时),并承诺公开运营及财务情况,接受社会和政策的严密审视。对具备以上条件,并经确认的民办非企业单位,应加以扶持,重点发展。为此提出如下建议。(

一)制定地方性法规,强化依法管理力度,为公益性、志愿性、服务性民办非企业单位发展创造必要的法律环境首先,进一步明确民办非企业单位的性质。1996年,中央文件中首次出现了民办非企业单位这个名称,主要是为了和国有事业单位相区别。民办非企业单位与事业单位的举办目的和从事的业务领域基本相同,区别主要在于设立主体和资金来源的不同。进一步明确民办非企业单位的事业单位性质对于促进各相关政府职能部门健全管理体制,理顺管理关系,具有重要的推动作用。要真正贯彻平等准入、公平待遇原则,改变目前将非营利性的民办非企业单位实际等同于企业进行管理的状况,在行业准入、运作环境、财税政策、获取荣誉、人事管理、社会保障等方面,真正体现公办与民办社会事业单位一视同仁,同等待遇。

其次,对民办非企业单位的非营利性特征做出具体、明确的规定。世界上许多国家和组织对非营利组织都有明确规定,如:非营利组织的资产和收益应用于社会公共事业而不得分配给举办者、出资者或其他成员,等等。但我国尚未将这些规定上升到法律高度,导致管理部门在依法监督管理中存在对营利性经营活动和非营利性社会服务活动难以界定、处理时无法律依据的困难局面。在制定地方法规时,要吸收国外的相关成果,明确非营利组织的举办者、出资者不得从非营利组织获取投资回报的限制性规定,在实践中还应注意把握以下方面。一是必须明确非营利性机构的资产来源于民间,并且是非营利目的。民办非企业单位出资者提供的开办资金必须及时转化为民办非企业单位的法人财产,对货币资金不到位和抽逃行为应有必要的制裁措施;出资者投入的固定资产应限期办理产权转移手续;投入的知识产权原则上不应超过全部开办资金的50%,并要限期办理知识产权转移手续。二是非营利性机构工作人员的工资和福利必须控制在合理的范围和水平,防止出现将积累变相进行分配的现象。三是配套性经营服务必须纳入非营利性管理体制内。民办非企业单位在举办非营利性社会活动中,通常要开展配套的经营活动。如民办学校向学生有偿提供学习用品和生活服务设施,民办博物馆向参观者有偿提供纪念品和餐饮、音像资料等服务,图书馆在出借、出租图书音像资料时向需要者出售一些馆藏书籍资料,慈善机构的义卖活动等。没有这些经营活动,民办非企业单位的社会服务就不能满足服务对象的基本需求,服务质量和效益将难以得到保障。但这种经营活动同样必须是非营利性的,其所得利润必须用于民办非企业单位的发展。

第三,进一步规范民办非企业单位的民事关系。非营利组织的民事关系从来都是各国相关法律中极为重要的部分,而我国行政管理规定多,有关民间组织的内部组织、财产关系等民事问题,很少有法律上的明确规定。正如公司一样,法律也应对其内部组织有非常具体的规定,才能保证这个组织能够在一个稳定的制度框架下开展活动,尽量减少可能发生的纠纷。

第四,取消限制竞争和设立分支机构的有关规定。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条、第13条之规定,对在同一行政区域已有业务范围相同或相似的民办非企业单位,没有必要再成立民办非企业单位;民办非企业单位不得设立分支机构。这种规定可能有利于加强监督管理,但它严重影响民办非企业单位的发展,特别是不利于优秀的民办非企业单位做大做强,不利于成熟的民办非企业单位经营管理经验的传播。因此,建议对于市、区两级登记的公益性、志愿性、服务性民办非企业单位,如果有一定实力,有良好的声誉,可以突破不允许建立分支机构的政策界限,鼓励声誉良好的优秀民办非企业单位在登记层次范围内设立分支机构,形成品牌效应,开展连锁经营。这样做有利于提高民办非企业单位的质量和管理水平。(二)加大扶持力度,给予政策优惠,为公益性、志愿性、服务性民办非企业单位发展提供保障一是通过政府购买服务的方式和途径对民办非企业单位的发展实施扶持。凡涉及公共财政资助和支持的社会公益性项目,都要按照“公开、公平、公正”的原则,实行公开招投标、委托经营管理等制度。将更大范围的公益服务纳入政府购买服务的公共财政框架,通过招投标等公平、公开、简易的市场定价方式确定政府购买服务的价格。政府按此价格在部门预算中安排经费,由购买服务的政府部门根据市场价格支付给提供服务单位,实现对提供服务单位进行必要的经费补偿。按照市场运作规则优先由公益性、志愿性、服务性民办非企业单位承担政府购买服务的项目。在政府公共财政框架中,设立政府购买服务和其他资助的公共财政会计科目,每年从市、区两级财政预算中拨出民办事业发展专项资金,专门用于对公益性、志愿性、服务性民办非企业单位创业初期的扶持和向其购买服务、提供资助和贷款贴息等。对政府投入不足的社会公益项目(行业),优先委托公益性、志愿性、服务性民办非企业单位承办。

二是给予民办非企业单位必要的金融和税收政策优惠。对与民生密切相关并承担一定政府公共服务职能的民办非企业单位项目贷款,政府可以考虑给予贴息补助。企事业单位用于举办民办非企业单位的资金可以税前列支;民办非企业单位经营的利润、接受的社会资助和捐赠、获得政府购买服务的资金用于改善民办非企业单位服务条件和拓展社会公益事业的,应给予免税待遇。

三是民办非企业单位在征用土地及缴纳基础设施费用等方面享受公办事业单位同等待遇。民办非企业单位自有、无租使用的房屋、土地,以及企业、社会团体和公民个人等无偿提供给民办非企业单位使用的房屋、土地,符合有关条件的,在一定时期内可按国家有关规定减免征收房产税和城镇土地使用税。

四是建立健全民办非企业单位相关劳动人事制度。民办非企业单位在人才引进、教育培训、职称评定、福利待遇、社会保险等方面,享受公办事业单位的同等待遇,接受同等管理,促进专业技术人员在不同所有制单位之间自由流动,鼓励公办单位的人才向民办非企业单位流动,以提高民办非企业单位的综合素质和管理水平。鼓励高层次人才和高校毕业生进入民办非企业单位,在解决户籍和社会保障等方面享受公办事业单位同等待遇。与此同时,要鼓励一部分公办事业单位改制为民办非企业单位,鼓励建立公民合办、公助民办等多种形式的民办非企业单位,以促进社会事业部门人才在不同产权单位之间进行良性流动。

(三)吸引、组织和调动各类社会资源参与社会公益事业,为公益性、志愿性、服务性民办非企业单位创造良好的发展环境一是鼓励社会公益捐赠。要制定政策鼓励民间资本进入公共服务领域。纳税人向公益性、志愿性、服务性民办非企业单位捐赠,可按照国家有关税收政策的规定,在计算缴纳企业所得税和个人所得税前给予全额扣除。

二是建立社会志愿者队伍。率先在机关、事业单位、国有企业中招募社会服务志愿者,建立志愿者与公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的对口服务关系,将参加志愿服务作为对干部、党员、团员、大中学生的一项基本要求。加强对志愿者队伍的管理,做好志愿者活动情况的记录、评定工作。支持在街道、居委会建立由志愿者组成的服务性组织。

(四)强化公共服务,促进公益性、志愿性、服务性民办非企业单位蓬勃发展

一是加强舆论宣传。加强对社会力量举办社会公益事业的引导,增强社会各界和公民个人的社会公益意识,对一些行为规范、作用发挥明显、社会责任和社会公益意识较强、社会影响较大的公益性、志愿性、服务性民办非企业单位进行大力宣传,扩大社会影响,树立良好形象,营造有利于其发展的宽松环境。

二是搞好人员培养。对民办非企业单位的经营者、管理者和从业人员进行必要的培训,推行领导人培训合格上岗制度,提高理事会的自身素质和核心领导能力,选拔、培养一批专业人才和管理人才。对社会志愿者进行基本素质和技能培训,使其达到上岗要求。建立社会公益事业专业人才市场和专业人员的培养机制。协助落实公益性、志愿性、服务性民办非企业单位人员及相关社会志愿者的各种政治待遇。

三是建立信息平台。在开放的信息服务平台上展示公益性、志愿性、服务性民办非企业单位的风采,公布民办非企业单位的运营以及期待、接收各种社会资源的详细情况。在民办非企业单位、企业以及其他社会组织间建立起相互信赖与合作的良好关系,开展业务合作与技术交流,形成合作规范。创造民办非企业单位之间信息和经验交流的机会,相互学习,共同发展。

四是建立评价体系。引入信用等级与评价机制,建立完善的民办非企业单位评估体系,通过科学有效、明确可比的评估指标以及与之配套的奖惩制度,奖优罚劣,形成激励与约束机制。对民办非企业单位进行评估,定期公示评估结果,提高民办非企业单位的社会信誉。

五是创新登记管理。对社区(街道)范围内规模较小,又与民生密切相关的公益性、志愿性、服务性民办非企业单位适当降低登记门槛,直接改登记制为备案制,统一由社区作为挂靠单位进行登记备案,并由社区直接进行管理。

(五)建立健全监管制度,确保公益性、志愿性、服务性民办非企业单位健康发展

首先,进一步完善民办非企业单位的内部治理结构。引导民办非企业单位加强自身建设,借鉴企业管理模式,提高组织的运行效率。健全民办非企业单位的代表大会、理事会、监事会等内部机构及其内部运作机制,健全以章程为核心的各项规章制度,健全会计、审计制度,完善法人治理结构。

其次,建立民办非企业单位自律和他律相结合的机制。加快行业协会建设,开展行业自律,维护民办非企业单位的诚信。民办非企业单位要确保所得到的资金和其他社会资源都用于正当的用途,并确保自己的行为能够对服务对象负责,对资金及资源提供者负责,对社会公众负责。要通过制度创新使民办非企业单位将自己的经营活动纳入社会诚信体系,普遍建立信息披露制度,及时公布每年的运作情况和财务状况,并进行独立审计,形成和完善问责机制,不断提高社会公信力,取得社会信任。

第三,健全民办非企业单位退出机制。民办非企业单位关闭歇业的,应向其行政主管部门提出申请。行政主管部门备案后,应督促该民办非企业单位委托具有法定资质的中介机构进行财务审计和资产评估。评估结果经行政主管部门核准后,民办非企业单位应在相关行政主管部门指导下清算债权债务,按法律法规规章和政策规定保障或补偿从业人员的权益等。行政主管部门可根据民办非企业单位管理运营情况对有关管理人员给予适当奖励。余下的资产按照一定程序委托、捐赠给同行业的公益性、志愿性、服务性民办非企业单位,或者直接捐赠给社会慈善机构。

第四,建立完整的监管体系。结合政府职能转变,把管理监督与促进发展、提供服务有机地统一起来,将管理的重点从登记审批审查转向运营过程监管。努力形成登记管理部门、业务主管部门和市社会服务局相互协调的综合管理机制,形成财税、公安、宣传、技术监督、劳动(社保)、人事等部门相互配合、协调运作的整合机制,建立对民办非企业单位进行业务监督、执法监督、社会监督的完整体系,使对民办非企业单位的管理更加科学、规范、严密和有效。

(上海市社会服务局综合处)课题组成员组长:上海市社会工作党委书记、上海市社会服务局局长 许德明副组长:上海市社会工作党委副书记、市社会服务局副局长 杨惠德上海市社会工作党委副书记、市社会服务局副局长 陈明组员:上海市社会服务局综合处 吴颢 杜建秀 王崇党上海市社会工作党委、上海市社会服务局办公室 陈龙根上海市社会工作党委决策研究处 方士雄上海政法学院 吴鹏森 石发勇 孙藜上海市社会团体管理局 方文进(华东师范大学硕士研究生余俊伟、陶树果等参加了部分座谈调研工作)

(本章完)