党组织在民间组织中的地位与作用研究
关于民间组织，学术界有不同的界定。本课题研究的民间组织泛指为了追求和实现一定的宗旨或目标，依照有关法律法规，以公民或团体的身份自愿结成、并按其章程开展活动、不从事经营活动或不以营利为目的的社会组织。目前民间组织主要包括在民政部门登记成立的和未登记的自发性群众性组织，前者包括在民政部门登记成立的社会团体、基金会和民办非企业单位，后者主要指社区的群众性活动团队。组织性、非营利性、民间性、自愿性是民间组织的基本特征。
当前，我国经济社会的转型使民间组织得以前所未有的发展，也使社会组织和社会力量面临新的整合和调整。中国共产党作为执政党，如何在国家和社会之间建立一种整合机制，使这种机制既能实现社会利益的表达，又能完成国家意志的传输，并将国家与社会有机地连接起来；如何在市场经济条件下加强对民间组织的政治领导，使民间组织成为推进我国经济、社会发展的健康力量和积极因素，是党在新的历史条件下面临的一个战略性课题。我们认为，加强民间组织党建工作，确保民间组织党组织的地位和作用的发挥，发挥党建工作的政治优势，使党建工作成为发展民间组织、加强民间组织管理的重要环节。
一、必须高度重视党对民间组织的领导
改革开放以来，我国民间组织逐步兴起，近年来呈加速的势头。中国共产党作为执政党，将民间组织纳入党的工作领域，加强党对民间组织的政治领导，是新时期党的建设必须高度关注的课题。
（一）民间组织的崛起是当代中国社会发展的必然趋势
首先，经济体制改革是我国民间组织兴起的重要原因。经济体制改革打破了传统整体性的社会利益结构，导致社会主体分化、社会结构分化、社会利益分化，社会的分化必然导致组织的分化。经济体制改革增强了公众参与社会管理的热情，随着公民民主意识的逐步增强，他们需要一定的社会组织作为其联结方式，反映并实现其利益诉求。利益是人们最敏感的神经，每个人都是自己利益的最好判断者。人们为了维护实现自己的利益必然要设法突破个体行动的能力、智力、体力的局限性，去和那些与自己具有共同利益的人或组织结成利益的纽带，并运用集体行动的力量来进行利益的表达。而民间组织在为人们提供参与公共管理和社会发展的渠道、代表和表达社会不同阶层的利益要求以及实现自我服务等方面具有独特的功能，这就大大增强了人们参与民间组织的积极性。
其次，改革开放后，随着社会主义市场经济体制的确立，政府职能的转变，政府不可能也没必要对社会事务进行全方位的直接管理，原来政府的某些职能可以由民间组织来承接。而从民间组织来看，其在完善市场秩序，满足社会需求，维护社会稳定等弥补政府失灵和市场失灵方面又有着特殊的作用。从发展趋势上看，民间组织的数量和种类将会越来越多，规模会越来越大，实力会越来越强，其地位和作用也将会越来越广泛、越来越明显。1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，初步确立了民间组织的性质和法律地位。1998年，我国民政部原“社会团体管理司”改为“民间组织管理局”，标志党和政府从对社会团体的承认扩大到对民间组织的认同。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出要发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，都为民间组织的蓬勃发展奠定了坚实的政策基础。
（二）民间组织的崛起对加强党的执政能力建设的机遇与挑战
民间组织的崛起和壮大对我国政治生活系统的影响是双重的，对加强党的执政能力建设既是机遇又是挑战。
一方面，民间组织的发展壮大是同我国经济社会发展相伴而行，不断发展的民间组织对党的治理结构和治理状况可起很大积极作用，主要表现在：1.有利于党了解社情民意，推进决策民主化。民间组织是一定阶层的利益代表，民间组织向有关部门反映问题、发表意见、表达利益诉求，可以建立起党和政府同人民之间对话、协商和沟通机制，使民间组织成为党和政府同人民群众之间联系的桥梁，有利于推进决策的民主化。2.有利于优化执政环境，促进社会稳定。民间组织从事的工作大多属于公共领域，与人民群众直接相关，民间组织所从事的公益活动如“希望工程”、“扶贫工程”等活动体现了社会对弱势群体的关心，有利于化解社会矛盾，增强群众的政治认同感。民间组织活动的非营利性有利于维护社会公平和公正，降低社会管理成本，优化党的执政环境，促进社会稳定。3.有利于增强党和政府管理社会的能力，推动社会发展。民间组织作为党、国家同社会的中介层面，可以把两者密切联系起来，社会通过民间组织反映自己的要求，参与管理。而党和国家则可以通过民间组织实施对社会的有效管理，从而实现党、国家和社会的良性互动。深入研究党同民间组织的关系，充分运用民间组织在政党执政过程的良性作用，对于加强党的执政能力建设是个机遇。
另一方面，民间组织的成长对我国当前的政治治理也具有负面影响，对加强党的执政能力建设提出挑战。民间组织加剧了转型期执政党执政权威的流失。我国从计划经济向市场经济转型，国家传统的一部分管理权力从社会领域中逐渐分离出来，国家和社会的分离曾经在各种社会组织中形成短暂的权威真空，但是组织的社会化过程迅速地填补了这个空白，组织权威代替了国家权威。同时，执政党的基层组织方式还没有实现真正的转变，党组织对民间组织的覆盖力和影响力还没有真正建立起来，执政党的合法性资源面临着如何在新形势下进行盘活与整合的新挑战。加大了公民政治参与和政治制度化水平之间的矛盾。随着利益分化和利益矛盾的日益突出，人们进行利益表达的愿望不断增强。利益表达是人们政治参与的基本形式，人们往往带着对政府的期望和要求参与政治过程，以维护和实现各自的利益。但是由于我国转型期的政治制度化水平还有待于提高，制度化的表达方式得不到满足，存在着现实与理想的矛盾交织，加剧了人们求助于非制度化的表达方式。历史经验表明，个别人的问题不解决，就会成为多数人的问题；合法的方式不能解决，就会以非法的方式解决；和平的方式不能解决，就会以暴力的方式解决；小的问题不解决，就会酿成大的问题以极端的方式解决。可见，民间组织本身是双刃剑，如对其管理得当，可以密切党同群众的关系，巩固党的执政基础，反之，如果处理不好乃至失控，势必影响党的群众基础，甚至给国家建设与社会稳定造成严重的后果。
（三）加强民间组织党的建设意义重大
民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的社会职能，要求民间组织要不断加强自身建设，建设健康向上的组织文化，努力提高自身的素质和能力。依靠民间组织党组织凝聚群众，团结群众，动员群众，把党的路线方针政策及时贯彻到群众中去，有利于从政治上保障民间组织的有序运行。近年来的实践证明，绝大多数的民间组织都在改革、发展、稳定的大局中发挥了积极的作用，为社会主义现代化的建设事业作出了贡献。但是，也确实存在极少数民间组织的违法活动。这就要求我们在民间组织中发挥党组织的优势和党员的作用，准确把握民间组织群众的思想动向，及时发现存在的问题，通过党的工作把影响社会稳定的问题解决在萌芽状态，使民间组织始终沿着健康的方向发展。可见，加强民间组织党的建设是发挥民间组织积极作用的政治保证，是把握民间组织正确方向的必然需要，是
增强党在民间组织的渗透力影响力，巩固党的执政基础的必然要求。
二、民间组织党组织的地位与作用的界定及存在的问题
地位与作用是组织存在的根本。建立党组织的目的是有效地开展党建工作，而要有效地开展工作，核心的问题是要准确定位党组织的地位和作用。
（一）关于民间组织党组织的地位与作用的界定
1.《党章》没有明确民间组织党组织的地位与作用
《党章》第二十九条规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。《党章》第三十一条规定了基层党组织的八条基本任务。《党章》中关于机关、高校、街道等的党组织功能定位比较明确，但“社会团体、社会中介组织”等民间组织党组织的地位和作用并没有明确。
2.有关文件关于民间组织党组织地位与职责的界定
由于民间组织在构成上的广泛性，还没有把民间组织作为一个整体来确定其党组织的地位与作用。目前，有关文件关于已登记民间组织中的社会团体、民办非企业单位党组织作用职责有较明确的规定。1999年11月，中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号），《通知》中把社会团体和民办非企业单位统称为“民间组织”。《通知》中提出了业务主管单位对民间组织加强管理的九项任务，“党的建设”被列为其中一项，并强调“要重视加强民间组织中党组织的建设”。2000年7月，中央组织部下发了《关于加强社会团体党的建设工作的意见》（中组发[2000]10号），对加强社会团体中的党建工作提出了具体要求。根据中央组织部[2000]10号文件规定，社团中的党组织应全面贯彻执行《党章》规定的党的基层组织的基本任务，其主要职责是：（1）宣传和贯彻党的路线、方针、政策，执行上级党组织和本组织的决议、决定。监督社会团体遵守国家法律、法规，坚持正确的政治方向；（2）支持社会团体及其负责人按照社会团体章程开展工作；（3）加强党组织自身建设，做好党员的教育管理工作和发展党员工作，发挥党员的先锋模范作用；（4）领导精神文明和思想政治工作；（5）做好统一战线工作。民办非企业单位以社会力量举办的学校为主，2000年6月，中央组织部、中共教育部党组下发了《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》（中组发[2000]7号），《意见》明确社会力量举办学校党组织在教职员工和学生中发挥政治核心作用，贯彻党的教育方针，紧紧围绕培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义事业建设者和接班人的根本任务开展工作。其主要职责是：（1）宣传和贯彻执行党的路线、方针、政策，执行上级党组织和本组织的决议、决定，监督学校行政管理机构和行政负责人认真执行党的教育方针，遵守国家的法律法规，坚持社会主义办学方向。（2）对学校教学和行政管理工作中的重大问题提出意见和建议，支持学校行政管理机构和行政负责人依法办学。（3）加强学校党组织的自身建设。做好党员教育、管理、监督工作和发展党员工作。（4）领导学校思想政治工作和德育工作。（5）领导学校工会、共青团、学生会等群众组织和教职工大会（代表大会）。（6）做好统一战线工作。对学校内民主党派的基层组织实行政治领导，支持他们按照各自的章程开展活动。2006年12月，中央组织部、中共教育部党组专门就加强民办高校党建工作下发了《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》（教党[2006]31号），《意见》从民办高校党建工作的实际出发，增加了党组织“支持学校改革发展，及时向上级党组织和政府职能部门反映学校的合理要求，帮助解决影响学校改革发展稳定的突出问题”的主要职责，明确提出党组织参与学校重大问题决策，督促学校依法治教、规范管理。《意见》还规定民办高校必须有一名以上的专职党组织负责人，党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员，使党组织政治核心作用在机制上得到一定的保障。
在贯彻落实中央文件的过程中，各地市结合各自实际，就加强民间组织管理及党建工作出台具体意见。在上海，就民间组织管理及党建工作制定并下发了多个文件。2002年12月，上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅下发《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》（沪委办[2002]16号），提出“通过加强对社区中民间组织的服务和管理，确保党对民间组织的政治领导，确保民间组织发展的正确的政治方向”。2006年12月，上海市委办公厅转发上海市委组织部《关于进一步加强民间组织党的建设工作的若干意见》（沪委办发[2006]44号），明确了民间组织党组织发挥政治核心作用及五个主要职责，提出加强民间组织党建工作的总要求，即充分发挥基层党组织凝聚人心，推动发展、促进和谐的重要作用，完善民间组织党的组织体系，推进党建工作制度化、活动方式社会化、管理手段信息化，扩大覆盖面，提高有效性，努力形成具有时代特征、上海特色、符合社会主义市场经济发展要求的民间组织党建工作新方式，不断增强党组织的创造力、凝聚力和战斗力。
（二）民间组织党组织作用发挥存在的问题
目前，与民间组织发展和管理相配套的法律法规政策还不够健全，对民间组织发展的扶持力度还不够有力，对民间组织的管理还不够完善，民间组织的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全，而且公众对民间组织的功能作用还缺乏认识，造成民间组织党建工作基础还比较薄弱。在实践中，民间组织党组织贯彻落实党的路线方针政策、做好监督保证工作等职能定位比较宏观，缺乏发挥民间组织党组织政治核心作用的机制保障，实际运作中很难操作，使党组织作用发挥存在一定困难。主要表现在：1.管理体制不够完善。按现行有关政策规定，民间组织尤其是社团党建工作，主要应由业务主管部门承担、登记管理部门协助，“双重管理、双重负责”。但在实践中一些登记管理部门缺乏大局观念，重登记，轻党建。一些业务主管部门管理力量薄弱，没有把对民间组织党建工作放在重要位置，对民间组织党建工作重视不够。有的业务主管部门挂靠的单位过多，很难实施有效管理，使得双重管理体制落实不够到位。2.组织建设滞后。以社团为例，大部分社团固定编制少，专职工作人员少，专职人员中的党员更少，党的力量薄弱，难以组建强有力的党组织。上级党组织与会员单位没有工作关系，党的工作不能有效覆盖和影响会员单位。民间组织中就业的部分党员则有临时观念，不愿将组织关系转到所在民间组织，因而在一定程度上影响了党组织的组建。3.缺乏保障机制。业务主管部门缺乏党建工作配套资源，大部分民间组织党建工作的人、财、物等方面缺乏保障，严重影响了党组织活动的正常开展。4.党员的教育管理难。民间组织中的部分党员党的意识不强，认为只要干好本职工作就行，对建不建党组织、过不过组织生活无所谓。民间组织中党组织缺乏专职党务干部，致使党员的教育管理工作很难有效地落实到位。
三、民间组织党组织的地位体现与作用发挥的建议
（一）准确定位民间组织党组织的地位与作用
民间组织党组织的地位与作用涉及到党对民间组织的
领导体制、组织形式和运行机制，在确定民间组织党组织的功能时，必须把需要和可能统一起来，探索出符合实际的功能定位。当前，要以党的十六届六中全会推进新社会组织党建工作，扩大党的工作覆盖面，发挥基层党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用为指导，着眼于促进民间组织健康发展、保证民间组织正确的政治方向、掌握和反馈社情民意、教育管理民间组织中的党员，把民间组织中党组织的地位定位为：民间组织中的党组织是党在民间组织中的战斗堡垒，是广大会员和职工群众的政治核心，在民间组织中起帮助、促进、监督和协调作用，确保民间组织正确的政治方向，使党的路线、方针、政策在民间组织中切实得到贯彻落实。
（二）探索民间组织党组织地位与作用的实现途径
正确认识“政治核心”的内涵，全面理解党组织发挥政治核心作用的必要性，结合实际，研究民间组织组织党建工作的规律，积极探索民间组织党组织发挥政治核心作用的有效方式和途径，使民间组织党建工作“为民间组织发展所需要、为民间组织负责人所支持、为党员所欢迎、为群众所拥护”。
一方面，着眼于加强民间组织党组织自身建设，激发党组织发挥作用的内在动力。1.党组织要紧紧围绕民间组织的业务开展党的工作。支持民间组织按照各自的章程开展活动，教育民间组织遵守国家的法律法规。主动为组织的发展出谋划策，不断提高参谋和服务水平；积极开展思想政治工作，加强疏通引导，维护组织的团结和稳定。协调组织和社会各方面的关系，帮助组织解决实际问题，为组织发展创造良好环境。及时、全面了解组织发展中的重大问题，一旦发现违纪违法行为，要坚决加以制止。2.发挥保证监督作用。通过推荐党员进入民间组织决策层和管理层等方式，贯彻党的意图，保证党的政策的贯彻落实。对民间组织中的重要活动或发生的重大问题，应及时向上级党组织请示汇报。3.引导民间组织处理好各种利益关系。正确处理开展党的活动与促进整个组织发展的关系，为单位发展创造良好的环境。帮助民间组织正确处理内外关系，通过化解各种矛盾，把突出的问题和矛盾解决在萌芽状态。4.正确处理好党组织与民间组织负责人的关系。团结、教育、引导、帮助民间组织负责人认真贯彻党的路线方针政策，依法运作，积极探索党组织和民间组织负责人就重大问题协商、沟通的有效途径，建立党组织负责人与单位法人重大问题协商沟通机制，做到相互尊重，相互信任。5.管理和教育党员发挥先锋模范作用。保证党员的权利与义务的对等，激发党员参与党内事务的积极性、主动性和创造性。通过党员自身的职业操守、工作业绩、人格魅力影响辐射组织成员，以赢得民间组织及其成员对执政党的价值认同。
另一方面，着眼于民间组织的管理机制，从体制机制方面探索适合民间组织党组织作用实现的途径。
1.提高认识，落实责任，齐抓共管。地方党委要把推进民间组织党建工作作为一项重要工作纳入议事日程，建立健全工作责任制和领导责任体系，为民间组织党建工作提供体制性保障。各级党组织要从加强党的执政能力建设、巩固党的执政基础的高度，重视民间组织党建工作。各级党政部门要与民间组织登记管理机关、业务主管部门相互配合，切实增强责任感，结合民间组织党建工作实际，制订意见，完善措施，建立党建资源、行政资源和社会资源共享的良性机制，形成社会各方共同参与、齐抓共管，合力做好民间组织的党建工作的良好局面。
2.理顺民间组织党建管理体制。本着有利于加强党对民间组织的领导，有利于党组织作用发挥，有利于促进民间组织健康发展的原则，构建有效领导、全面覆盖、分级管理的民间组织党建管理体制。民间组织党建工作应该由其业务主管单位或挂靠部门党组织负责，主管（挂靠）单位发生变更时，应及时办理党组织关系的转移和交接手续，防止出现脱管现象。根据不同民间组织的特点，具体情况具体分析，加强分类指导，坚持“条块结合、以块为主”的原则，属业、属地管理相结合，积极探索民间组织党建与社区党建、行业党建有效联动的良性机制。2006年，上海在部分区域和领域开展民间组织以枢纽式管理为重点的试点工作。所谓枢纽式管理，就是在政府管理部门和民间组织之间设立一个管理载体，通过该载体服务和管理一个系统、一个领域的民间组织，行使一部分政府授权或委托的管理职能，并把民间组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈，使其成为加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚各类社会成员的载体和实现合作共治的平台。试点工作把“党建先行，工作联动”作为民间组织发展与管理的原则之一。市级层面组建具有枢纽式管理功能的联合会，建立联合会党委，发挥政治核心作用，把握联合会的政治方向，领导所辖协会党组织开展工作。在区级层面，虹口区通过建立区社区活动团队党建工作联席会议——区社区活动团队党建指导中心——街道社区活动团队党建指导站形成对未登记的社区活动团队的党建管理体制；在普陀区，通过构建区社会工作党委——街道（社区）、镇党（工）委、区民政局党委——区民间组织服务中心党总支、街道（社区）、镇综合党委——街道（社区）、镇民间组织服务中心党总支——各类民间组织党支部的民间组织党组织构架，对已登记的民间组织党建及管理进行试点。试点工作有望为理顺民间组织党建管理体制、加强民间组织管理探索出一条新路。
3.推进党组织的组建工作，加强组织覆盖。民间组织中专职人员或长期工作的兼职人员中正式党员数达3人、具备建立党组织条件的都应单独建立党组织；目前尚不具备条件的，要通过多种渠道，如有关方面推荐、社会招聘等，扩大充实常设办事机构工作人员党员队伍，条件成熟，及时组建党的组织；或者从实际出发，建立临时党组织、联合党组织、党的工作小组等，不断扩大党的组织的覆盖面。对于已建立起来的党组织，要切实抓好巩固和提高工作，做到建立一个，巩固一个，完善一个。
4.建立民间组织党建工作的保障支撑体系。有计划、有针对性地加强对民间组织党组织负责人的教育培训，切实提高其思想政治素养、群众工作方法以及业务工作能力。坚持从民间组织党员管理层骨干中培养党务人才，建立一支政治坚定，作风正派，业务熟悉，群众基础好的民间组织党务工作者队伍。上级党组织要关心、关爱民间组织党员，重视倾听党员的心声，切实解决党员在工作、生活、学习及思想上遇到的困难，把党员凝聚在党组织周围。制定社会工作人才培养政策，提高社会工作人才的数量和素质。加强党员志愿者、党建联络员、指导员队伍建设，为民间组织党建工作提供人力支撑机制。探索将民间组织党建的经费纳入财政预算，逐步形成与地方财政同步增长机制。加大对基层党建工作的投入，进一步拓宽经费来源渠道，为民间组织党建提供必要的财力支撑。通过政府购买服务的方式对专职人员实行经费补贴。逐步建立民间组织党建工作财力支撑机制。采取多种途径切实解决民间组织党建工作场地不足、教育资源不足等问题。充分利用现有党内资源，有效整合社会资源，统筹考虑，资源共享，为民间组织党建提供物质支持。
（上海市社会工作党委基层工作处）课题组成员组长：上海市社会工作党委书记、上海市社会服务局局长 许德明副组长：上海市社会工作党委副书记、上海市社会服务局副局长 施南昌上海市社会工作党委秘书长 袁建国组员：上海市社会工作党委基层工作处 胡永明 谢琪红 丁志强 孙守印
（本章完）