行业组织和社会中介机构
在治理商业贿赂工作中的作用研究 根据市治理商业贿赂领导小组办公室下发的《关于本市开展治理商业贿赂课题研究工作的通知》（沪治贿办[2006]9号），以及市治理商业贿赂领导小组办公室向市社会工作党委发出的“关于本市开展重点领域治理商业贿赂专题调研工作的通知”要求，我委随即成立课题组，制定调研工作方案，对行业组织和社会中介机构在治理商业贿赂工作中发挥作用的情况进行了专题研究。
课题组分设行业组织和社会中介机构两个研究小组，从7月份开始，利用三个多月时间，集中走访了8家行业协会和中介机构，召开了6个座谈会，听取了30多家行业协会和中介机构有关负责同志的情况介绍。在深入走访了解情况、广泛收集资料、学习领会文件的基础上，课题组成员总结归纳经验做法，分析梳理存在的问题，认真研究并提出对策建议，形成了初步的思考。
本课题研究对象是行业组织和社会中介机构。
“行业组织”的概念较为宽泛，从本市实际来看，行业组织一般即指行业协会，行业协会在行业组织中更具有代表性。2002年上海市人大常委会通过的《上海市促进行业协会发展规定》明确将行业协会定义为：由同业以及其他经济组织以自愿组成、实行行业服务和自律管理的非营利性社会团体。截至目前，上海已有行业协会209家，几乎覆盖了本市各个行业领域。
社会中介机构是指在市场活动中接受委托，利用专业知识和技能，提供鉴证、评估、经纪、代理、咨询等服务，收取费用并承担相应责任的独立的机构。上海的社会中介机构分布广泛，按照其功能和市场化发育程度，大致可分为鉴证类、评估类、经纪类、代理类和咨询类等五个大类。据不完全统计，全市社会中介机构分布在38个自然行业中，机构数量2万多个，从业人员约40万人。
本课题主要研究行业协会和社会中介机构在治理商业贿赂工作中的作用发挥问题。由于行业协会和社会中介机构在治理商业贿赂工作中的特点各有侧重，因此本课题在对治理商业贿赂的基本情况进行论述后，分别对行业组织和社会中介机构的情况进行分析论述，最后提出相应的对策和建议。
一、基本工作成效
自今年开展治理商业贿赂工作以来，按照自查自纠、查办案件、建立长效机制“三位一体”共同推进的工作原则，在行业协会和社会中介机构中开展治理商业贿赂工作取得了一定的成效。
1.思想认识的转变。行业协会和社会中介机构在思想认识方面经历了由“迷惑”到“统一”的转变。在开展治理工作之初，他们自身对于治什么、怎么治、评价标准在哪里等等，感到“迷惑”、“迷茫”。同时，担心治理商业贿赂会影响到本行业、本单位的声誉，会走过场。现在通过学习和实践，大家基本上都能够把思想认识统一到中央、市委的有关精神上来，消除了顾虑，提高了思想认识。
2.工作方式的转变。行业协会和社会中介机构在工作方式上经历了由“被动”到“主动”的转变。在开展治理工作之初，他们认为开展自查自纠工作是要查自己的问题，采取消极应对的方式。通过一段时间的工作，大家开始把自查自纠工作作为了解、梳理情况的一个很好的抓手，通过摸底调研、查找问题，及时对本行业、本单位存在的问题进行了整改，规范并推动了本行业、本单位工作的开展。
3.工作载体的转变。行业协会和社会中介机构在工作载体上经历了由“单一”到“多元”的转变。在开展治理工作之初，大家感到难以找到有效的工作载体，仅仅通过宣传教育来开展工作。通过实践，他们把治理工作同其他业务工作有机结合起来，同加强自律、加强内部规范管理结合起来，完善规章制度，规范对外交往行为，更有效地推进各项工作的开展。
二、行业协会在治理商业贿赂工作中的作用研究
（一）行业协会在治理商业贿赂工作中作用发挥的优势分析
行业协会作为非营利性的社会团体，在治理商业贿赂工作中有着独特的优势：
1.行业协会覆盖产业领域，发挥引领作用，具有企业聚集优势
行业协会聚集不同企业、听到不同声音，这是行业协会能够有效开展治理工作的前提，也是行业协会的独有优势。行业协会代表整个行业，发出共同的心声，对事关行业发展、行业改革及行业利益的有关政府决策论证提出建议，参加业务主管部门的有关调研，为业务部门出台相关工作要求和实施步骤，提出修改意见和建议。各业务部门也十分注意听取和吸收行业协会的意见和建议，把行业协会作为整个行业内企业的代表，通过履行行业代表职能，很好的发挥了行业引领作用。据统计，在目前的209家行业协会中，工程建设、产权交易、医药购销等重点领域有期货、证券、建设工程咨询、生物医药相关行业协会33家，覆盖相关行业13800余家企业单位，中介类协会还涵盖了3300多位个人会员。目前，大部分行业协会会员覆盖率已达70%以上，并以私营和中小企业为主，从而保证了行业协会能够听到不同会员企业的心声。治理领域有行业协会、行业协会有行业覆盖面，是行业协会开展治理工作的前提。
2.行业协会落实基本职能，发挥监督作用，具有行业自律优势
行业协会在市场经济中经受了考验，自身具有以自律促规范、以自律引领发展的功能，这是行业协会参与治理工作的职能优势。目前本市已有百余家行业协会制订和实施了行规行约，制定本行业的质量规范、服务标准，对业内领先企业和好的方法进行宣传，对违反协会章程或行规行约的企业提出批评。各个行业协会都以此次治理商业贿赂工作开展为契机，推出了一系列行业自律规则，内容涵盖诚信建设、从业人员管理、自律公约等各个方面，提出了诚信承诺，建立了诚信档案，对推动整个行业的健康发展起到非常重要的作用。
3.行业协会化解各方矛盾，发挥沟通作用，具有行业协商优势
行业协会能积极协调会员与会员、会员与非会员、与其他行业经营者、消费者以及其他社会组织的关系。既是行业的代言人，也是政府的助手；既能化解会员企业间的矛盾，也能化解企业与消费者等的矛盾；既能在行业中积极倡导依法经营，也能宣传推广有效的做法和经验。在此次的治理商业贿赂工作中，有的行业协会还能够主动沟通上下游，打通产业链，通过开展营销策略研讨和培训，创新产品推介方式方法等有效的服务方式，及时沟通信息情况，既能贯彻中央、市委关于治理商业贿赂的工作要求和精神，又能为企业提供服务，也保障了企业在有效避免商业贿赂的风险的同时，保证企业的持续健康发展。
（二）行业协会在治理商业贿赂工作中的做法
1.注重统一思想认识，把宣传引导工作贯穿始终
一是在秘书处认真组织了治理商业贿赂有关文件和精神的传达学习，重点领域的行业协会的秘书长都认真参加了有关主管部门召开的治理商业贿赂专项工作座谈会，进一步提高了思想认识，切实把握政策。二是引导会员单位自觉抵制商业贿赂，统一行业思想认识。各行业协会都要求会员单位设立治理商业贿赂领导班子和工作小组，建立完备的组织领导体系；各个行业协会都通过网站、会刊、会议等进行宣传引导。
2.注重掌握实际情况，把调查研究贯穿始终
一是深入开展调查研究，摸清治理商业贿赂工作开展的薄弱环节。行业协会感到要在治理工作中有所作为，一定要把调查研究放在首位，要对行业中这些潜规则心中有数。二是在治理的同时为企业规范营销着想，做好服务工作。行业协会在推进治理的同时，通过正规渠道和活动方式，为会员企业经营销售、树立企业形象提供多元化服务，取得良好效果。
3.注重规范行为，把行业自律贯穿始终
一是修改完善原有的各项制度，使得治理商业贿赂工作有章可循，有规可依。许多行业协会都把制定完善自律公约、加强行业自律、强化职业道德贯穿治理的始终。二是发挥行业共治的平台作用，加强规约的制约作用。行业协会发挥了产业链相通、协会工作相近的特点，把一个行业的自律变成产业链的共治。
（三）行业协会在治理商业贿赂工作中存在的困难及问题
1.企业覆盖面
还不够，违规情况难以掌握，行业协会工作有效性还有待增强
行业协会要能具有代表性，必须具有广泛的会员基础，由于行业协会遵循自主办会原则，所以有些行业协会企业覆盖面不够，企业认同度不高。有些行业企业数量多、规模差异大，行业协会对会员入会设定了一定的门槛，而在门外的往往是那些规范性比较差、发生问题比较多的企业，这也给行业协会的有效规范带来了很大的局限。另外，企业参加行业协会的本意是为了获取经济效益和社会效益，为了得到行业协会的服务，因此他们天然地报喜不报忧，报愁不报丑，这也使得行业协会难以及时掌握业内负面情况。
2.自律手段比较软，行业协会监督管理职能有待进一步强化
在本市对行业协会的职能和职责规定中指出，行业协会要监督会员单位依法经营，对于违反协会章程和行规行约的会员，行业协会可以采取警告、业内批评、通告批评、开除会员资格等惩戒措施，也可以建议有关行政机关依法对非会员单位的违法活动进行处理。但在实际操作过程中，由于自律手段多为软性措施，缺少刚性惩戒，不能很好地起到警示威慑效果，造成了行业协会在对会员单位监督管理工作上的局限性。也有一些行业协会只注重为会员企业提供服务，忽视对会员企业的监督管理。
3.治理商业贿赂工作的责任主体在政府，行业协会要发挥作用尚需政府部门的支持
行业协会对于一些跨行业、跨部门的普遍性问题，尤其是需要有关政府职能部门综合协调的突出问题，往往力不从心，无法有效发挥作用。有的政府部门也忽视行业协会的作用，或者只把行业协会作为发发倡议、做做宣传的单位，压任务、共商量、多沟通，显得不够。同时一些行业协会自身能力建设及队伍素质建设或多或少存在不足，创新的工作手段和方法不多，也在一定程度上影响了行业协会在治理商业贿赂工作中的作用发挥。
4.行业协会在为业内企业提供服务的同时，其自身建设有待进一步加强
行业协会经常会根据会员单位的需求，提供个性化服务，如宣传产品、沟通政府、开拓市场等，给企业带来直接或间接的经济效益。然而，在提供服务过程中会遇到会员与非会员、会长与会员、有偿服务与无偿服务等矛盾，这都需要以行业协会的自身制度建设加以规范，制度缺失将可能成为行业协会商业贿赂的隐患。
三、社会中介机构在治理商业贿赂工作中的作用研究
（一）社会中介机构在治理商业贿赂工作中作用发挥的优势分析
通过对中介机构执业特征的分析，我们认为中介机构在治理商业贿赂工作中有以下优势：
1.独立第三方的地位有利于交易价格的公平
商业贿赂行为往往由于信息不对称造成，而作为独立第三方的中介机构，既不是买方、也不是卖方，它所处于的中间性地位以及具有的信息优势，使得它能够规范市场交易行为，使交易价格更趋于合理、公平。
2.规范操作的程序有利于交易行为的公开
商业贿赂行为往往是由于暗箱操作造成，而中介机构在提供服务时，有一套规范的操作程序，使得交易行为能够在公开、透明的环境下进行，防止买卖双方的暗箱操作。
3.专业知识性的劳动有利于市场活动的真实
商业贿赂行为往往由于虚假、不真实造成，而中介机构一般都需具备较强的专业性，中介机构的从业人员凭借自身的专业技术和专业知识为市场的需要服务，这种专业性使得交易行为更具真实性，避免虚假行为的发生。
4.中介机构的服务有利于政府部门转变职能
社会中介机构为社会提供的服务属于智力劳动，专业性强，能够承接政府部门在计划经济条件下直接管理，而在市场经济条件下应转由社会承担的一些事务，有利于政府部门的职能转移。
（二）社会中介机构涉及商业贿赂的主要表现形式
中介机构作为一个独立的经营主体，在治理商业贿赂工作中既应该积极发挥作用，同时也需加强对自身的治理。据调查情况分析，中介机构涉及商业贿赂的行为从广义上说既有“行贿”的一面，也有“受贿”的一面；其特点是发生频率高、金额少、覆盖面广；商业贿赂的环节存在于业务来源、业务操作和最后的业务审定。其表现形式归纳起来为：
1.为招揽业务给回扣。和其他领域的商业贿赂一样，社会中介机构商业贿赂的表现形式主要是回扣。中介机构为了争取到业务，往往和掌握业务来源的单位及关键人物保持密切的关系，轻则是一些礼品、人情的铺垫，重则就是给予回扣。回扣是指在交易过程中，由一方从所得价款中提取一定比例的现金或额外的酬金，秘密支付给对方交易人，以酬谢其提供交易机会及交易条件。在现实生活中的回扣现象除了现金给付之外，还有以其他方式的酬谢，有明礼暗贿赂，还有以购代贿等。
2.以特殊形式进行回报。由于我国处于经济体制的转型期，政府部门实际上处于强势地位，有些社会中介机构为了取悦于政府机关，保持与政府部门的良好关系，通过各种形式给予回报，如租用隶属于政府部门的办公场所，并以高出市场价格很多的租金交纳相关费用等。政府部门与一些机构也形成了内在的默契，这些机构在业务以及行业竞争中，也得到了相关部门的照顾。
3.迎合客户要求收受贿赂。社会中介机构在提供服务过程中，一些委托者可能会运用不正当手段，以达成有利于自己的目的，中介机构如不能抵制，就可能受贿。比如一些上市公司为了提高实际业绩水平，通过贿赂要求中介机构按照他们的意愿出具虚假报告，而有的中介机构在面对高利诱惑时，或是违背职业操守或是为了保全业务迎合委托方的意愿，听命于对方。
（三）社会中介机构在治理商业贿赂中发挥作用的难点和问题
社会中介机构的产生与发展既是市场经济的需要，也是政府转变职能的结果。每个社会中介机构都以客观公正、优质服务为立身之本，在法律法规的框架下行使业务，就能有效地维护社会秩序，抑制腐败因素。但是，现实的执业环境还不理想，容易引发一些社会中介机构产生违法乱纪的行为，破坏了市场秩序，影响了社会中介机构在治理商业贿赂中发挥作用。
1.权力部门处于强势地位，社会中介机构发挥作用尚需得到支持和保障
社会中介机构普遍感到，与政府的地位相比他们明显处于弱势地位，因此在治理商业贿赂中的作用比较有限，特别是与权力部门打交道的过程中，会受到很大的限制。由于当前中介机构的主要业务来源还是集中在权力部门的手中，中介机构有求于这些权力部门，而且对中介机构的直接处罚权也同样掌握在这些部门手中。可以说从“发牌权”到订立“游戏规则”，基本上都是由权力部门一手掌控。在这样的条件下，要中介机构对政府部门进行监督，发挥制约作用难度较大。
2.执业环境不规范，社会中介机构客观、公正性有待进一步提高
由于市场竞争激烈，不少中介机构通过压低价格，甚至进行商业贿赂以争取业务，扰乱了正常的市场秩序。低于成本的价格必然导致服务质量下降，对于中介机构来说，也就意味着诚信缺失，难以发挥社会中介机构客观、公正的作用。而这样的报告流入市场，则使环境更加恶化，如此恶性循环，严重损害我国的经济秩序。
3.监督制度不健全，社会中介机构自律意识有待进一步增强
制度不健全，缺乏监督、制约，导致一些暗箱操作的行为难以禁绝。而一些不规范操作的中介机构取得了利益又未受到惩戒就成为一种不良的示范效应，有些中介机构热衷于“打擦边球”，绕开法律法规的限制，进行“非正常操作”。监督部门监管不力，容易使中介机构偏离正确的业务方向。
四、相关建议和对策
治理商业贿赂工作是一项长期而艰巨的工作，需要各方的共同努力和配合。行业协会和社会中介机构应根据自身的特点及优势，作为政府有力的助手和参谋，在开展治理商业贿赂工作中发挥积极作用。同时，政府也要积极为行业协会和社会中介机构发挥作用创造良好的环境和氛围。在大家的共同努力和推动下，专项治理工作将会进一步取得实效。
（一）行业协会要以开展专项治理工作为契机，进一步加强自身规范管理、
促进行业健康发展行业协会应当站在规范行业市场秩序的高度，主动开展治理商业贿赂工作，将治理商业贿赂工作有机地融入日常业务工作之中，进一步加强行业协会规范建设，提高业内公信力，增强协会凝聚力，促进行业健康有序发展。
1.要以教育宣传为基础，协助政府加强监督管理。要充分利用好会刊、网站等行业宣传渠道，及时传递相关政策信息，开展具有行业特征的宣传活动和警示教育，组织业内有影响力的企业开展自觉抵制商业贿赂活动，并协助政府加强对行业的监督管理，切实纠正行业不正之风。
2.要以制定行规行约为重点，提升行业协会社会功能。要积极开展调查研究，制定针对性、有效性强的行规行约以及行业标准，以规范和约束业内企业经营行为。分类制定行业自律公约，细化并形成具有可操作性的自律办法，加强行业内控机制、业内通报机制建设，提升服务社会功能。
3.要以完善自身建设为途径，加强行业协会自律管理。要完善内部治理结构，确保公平、公正、公开，实现依法办会、民主办会、规范办会。要进一步提高行业覆盖面，扩大行业代表性，使行业协会的会员结构、领导层结构与企业结构相匹配，完善并提高自我管理、自我约束的基础与能力，提升行业协会的权威性。
4.要以加强行业党建为抓手，确保行业协会政治方向。要积极探索行业制党建工作，探索发挥行业党组织政治核心作用的新途径和新方法，以行业党建为抓手，抓好行业思想建设、行风建设，以及行业文化建设，把党建工作与业务工作有机结合起来，发挥党组织的在协会中的支持、监督、保障和政治核心作用，大力提高党建工作的有效性，把握行业协会正确的政治方向，保证行业协会健康发展。
（二）社会中介机构要通过加强自身建设，规范执业行为，自觉抵制商业贿赂
社会中介机构要通过加强自身建设，规范执业行为，保持公平、公正的独立第三方的地位，有效防止商业贿赂的发生。
1.要加强防范，警戒预防。中介机构要树立正确的执业理念，在提供咨询服务的前期，要提高警惕，加强防范，把商业贿赂作为执业警戒线。引导委托方通过正规的业务流程完成交易，对那些打算通过不正当手段蒙混过关，或者要求中介机构为其不正当的利益用一定的技术手段使其合法化的委托方，要自警自律，坚决抵制，要向其说明该种做法的严重后果，从源头上遏制商业贿赂。
2.要加强内控建设，规范执业行为。中介机构在执业过程中，要不断规范过程管理，通过设计相互制约的程序和制度，做到用制度管人，用制度管事。以树立服务品牌，加强职业道德，提高信誉质量等有效措施防范商业贿赂行为发生。
3.要发挥专业作用，保持客观公正。中介机构要充分发挥专业作用，保持客观、公正、公平的特性，同时积极参与政府部门涉及的重大项目和对政府自身评议等工作的评估和检验，监督、规范政府部门行为，遏制商业贿赂现象的发生。
（三）政府要进一步深化行政体制改革，为行业协会和社会中介机构发挥作用提供体制、机制保障在社会管理的过程当中，政府自身定位要明确，要切断以权谋私的途径，深化行政体制改革，这是治理商业贿赂的立足点和根本点。
1.政府要给予行业协会三权。即：知情权，对于行业内的重大问题、重大事件，要首先让行业协会领导层有先知先晓的权利，在向社会通报前向业内先通报。话语权，在做出相关重大决策和相关政策出台前，要先听取行业协会的意见和建议。参与权，加快落实政府购买服务，深化政府公共服务，鼓励献计献策。支持行业协会进行行业管理，参与产业规划、产业发展以及政策制定等。
2.政府要进一步推进中介机构的脱钩改制，并加强监管。在国务院已颁布的有关文件规定对经济鉴证类中介机构脱钩改制的基础上，要继续推进对其他类型中介机构的脱钩改制，使中介机构逐步进入市场，独立承担法律责任，摆脱行政干预，参与公平竞争，保持公正的地位。政府应依法加强对中介机构的行政监管，引导中介机构规范执业，防范商业贿赂行为。
（四）加快诚信体系与评价体系建设，营造诚信守法的市场环境
诚信体系、评价体系建设是发挥行业协会自律职能，保持社会中介机构客观、公正的重要工作。要通过诚信体系、评价体系建设，营造诚信者受重视和扶持、失信者受批评和制约的发展环境，形成既有鼓励也有制约的制度体系。
1.推动诚信体系建设，逐步把行业协会和中介机构的诚信建设纳入全市联合征信系统。一是探索通过行业协会加强行业信用管理和信用服务。建立以行业信用标准为先导、以数据采集整合为手段、以档案归集为依据、以信用信息归集、管理、评价、奖惩为基本元素的诚信建设体系；行业协会通过加强产业链之间、上下游之间、地域之间业内企业诚信信息交换机制，实现信息资源共享，及时了解业内企业动态；以行业协会集体商标等方法建立和完善行业协会的诚信机制，以正面的宣传和表彰引领企业，实施业内企业诚信守法提醒制、警示制、公示制。二是探索社会中介机构诚信执业信息库的建设，记录社会中介机构以及从业人员历年来受表彰或处罚的执业和诚信信息，使社会公众可以知晓其诚信程度。三是探索鼓励诚信、惩治失信的机制。使守信者得到社会尊重，也能得到扩大业务的实利；使失信者受到制约和较为严厉的惩罚，使其不敢为也不能为。
2.探索评价体系建设，有效加强监管。一是要探索业务主管部门评价方式。由于目前各中介行业都有相对应的业务主管部门，业务主管部门在加大对行业协会和中介机构监管的同时，也存在不愿将本行业的问题过多揭露的可能性，因此要探索对业务主管部门的评价方式，不能仅以本行业的问题多少作为评价业务主管部门工作的标准。二是要探索对行业协会的第三方评估体系建设。探索运用第三方评估的方式，全面反映行业协会的工作业绩和存在问题，客观公正地评价本市行业协会的运行状态。将加快诚信体系和维护行业规范有序等内容，纳入评议参考项目，引导与推动行业协会围绕行业诚信、行业自律等内容开展工作，促进行业协会规范化建设，提高行业协会的发展水平。在考核评估的基础上，对全市行业协会进行评比，奖励先进，督促落后，鼓励行业协会维护行业秩序、促进行业规范、加强行业自律，逐步形成以诚信为荣、以失信为耻，以规范为荣、以无序为耻的行业氛围。三是要探索对中介行业综合评价体系建设。形成对中介行业的评价方案与框架，逐步完善评价标准，规范评价手段，扩大评价范围，初步形成规范的评价机制，提升评价工作在行业内和社会公众中的影响力。通过对政府主管部门、行业协会以及中介机构开展评价，起到有效监管的目的。
（五）社会各界要进一步统一思想认识，为行业协会和社会中介机构发挥作用提供思想保障治理商业贿赂工作涉及到社会的方方面面，某些领域、某些人士对开展治理商业贿赂工作思想认识上还不够统一，情绪上还有些抵触，行动上还有些敷衍，这对开展工作会带来一定的阻碍。因此，我们要把宣传教育贯穿始终，形成大宣教格局，通过各行各业、各种途径不断进行宣传教育，进一步统一思想认识，发挥主观能动性，做到全民参与反商业贿赂。
一是要加强品牌建设，积极培育、引导、发展一批有规模、有影响的行业知名品牌和社会中介机构，通过正面宣传，树立典型，营造良好的氛围。二是要加强职业道德教育，通过培训、讲座等方式，加强对行业协会和中介机构从业人员的职业道德教育。三是要加强文化建设，构建健康的行业协会文化，将反商业贿赂内容写入行规行约，对全行业进行约束；推进企业廉政文化建设，规范业主的依法经营行为。
（上海市社会纪工委、市社会服务局监察室）课题组成员组长：上海市社会工作党委书记、上海市社会服务局局长 许德明副组长：上海市纪委常委、上海市监察委副主任 赵增辉上海市社会工作党委副书记、上海市社会服务局副局长上海市社会纪工委书记 杨惠德组员：上海市社会纪工委、市社会服务局监察室 龚强 冯玉梅 陆文上海市纪委、市监察委四室 殷雪琴上海市社会服务局市场中介服务处 夏镇龙 毛俊 李慧明上海市社会服务局社会团体服务处 高骥 姜琦
（本章完）