市场中介行业评议工作研究
开展对市场中介的行业评议工作是建立和完善市场中介服务业管理体系的重要组成部分，在各中介行业开展科学、规范的评议工作有利于肯定成绩、寻找差距、提高工作绩效。为提高中介服务业的社会认知度和影响面，正确反映其发展现状，提高本市市场中介服务水平，课题组就建立全市性的市场中介行业评价体系进行调查研究，形成本报告。
一、本市市场中介服务业基本状况
市场中介服务业的概念是我国在市场经济发展过程中逐步形成的，是对鉴证、评估、经纪、代理、咨询等服务行业的统称，属于现代服务业中的新兴产业。改革开放后，本市的市场中介逐步发展起来，特别是自上世纪九十年代以来，随着市场经济体制的逐步建立和完善，市场中介进入了较快的发展期，所涉及的领域不断拓宽。（详见下表）
市场中介分类表
注：交易类是指市级（国家级）交易中心；公证仲裁类是指市、区公证处及市仲裁委等机构。这两类在功能上也类同于中介，但尚未进入市场，故用双线区分。伴随着上海城市功能的转变，市场中介服务业已成为现代服务业中的潜力行业，近几年来发展增快。据不完全统计，截至2006年5月，上海市场中介服务业已涉及38个自然行业，2万多家机构，40多万从业人员，其中有执业资格的或专业技术资格的20多万人，营业收入400多亿元。
市场中介服务业，尤其是鉴证类中介行业依托其独立公正的定位和专业化的服务，在推动经济社会协调发展、优化市场资源配置、降低商务成本、维护市场经济秩序等方面发挥着越来越重要的作用。同时，随着经济和社会的发展，中介机构所涉及的领域和服务对象不断拓展，与普通百姓的生活息息相关，有些行业已经成为市民关注的热点。
二、建立市场中介评价体系的必要性
（一）建立市场中介评价体系是提高市场中介社会认知度，树立中介行业良好形象的需要从发展历程来看，本市市场中介行业近年来取得了较快的发展，中介机构的规模、数量和营业额都逐年增加。但我国市场中介行业的社会认知度仍然不高、行业的良好形象仍未得到全社会的公认，这在一定程度上已经成为了中介机构拓展业务的障碍。一方面从经济利益角度考虑，不少企业和个人把中介服务的收费看成是额外的支出，不愿委托中介机构服务，或是委托中介机构服务后，对其收费心有不甘；另一方面由于社会上确实存在少数“黑中介”，遭媒体曝光后，影响了整个中介行业的形象，导致社会舆论对中介机构持否定态度。在这样的情况下开展中介行业评议工作，从服务对象、监管部门、专家学者等不同角度客观地对本市中介服务水平进行评价，有利于宣传中介行业在市场经济中的作用，鼓励中介机构规范发展，树立中介行业良好形象。
（二）建立市场中介评价体系是规范中介机构执业行为，整治市场秩序的需要
一是对于中介行业来说，由于本身发展的时间较短，与国外发达市场经济国家相比，很多行业仍处于初级阶段，服务的规范化、标准化制度尚没有形成，容易导致各种纠纷的产生。建立评价体系不仅能反映各中介行业发展的程度，更重要的是通过评议能找出问题所在，并促进中介服务规范化，保证中介机构的独立、客观、公正。二是对于整个市场经济秩序来说，很多中介机构，尤其是会计、律师、评估等与市场经济运行和市场经济行为有密切联系的中介机构，由于他们所出具的报告对于社会公众行为具有一定的导向性和法律效力，在整个社会诚信体系建设和市场经济秩序中作用明显，通过行业评议能规范其执业行为，树立社会正气，同时也是加强反腐倡廉的有效力量。
（三）建立市场中介评价体系是完善现有监管手段，客观评价中介行业服务水平的需要按照现行的行政管理模式和部门考核体系，由各行业主管部门对于自身管理的行业进行评价既有熟悉专业情况、效率比较高的优势，但也往往存在为维护行业声誉，不愿意大量揭开问题的弱点，难以客观公正地反映行业发展的真实情况。同时，有的新闻媒体为取得“新闻效应”抓住个别现象进行报导，也不容易准确、全面地反映行业情况。建立评价体系就是要真实地反映中介机构服务对象和社会公众的满意程度，除了政府部门的监督之外，更多地发挥社会监督评价的作用，从而完善现有的管理模式，推动政府部门的职能转变。
三、本市现有评议工作基本情况的做法和借鉴
目前本市的行业评比主要有两项，一是市纠风办开展的政风行风测评，二是市精神文明办公室开展的文明行业考评。这两项工作经过几年实践，相对比较完善，也取得了较好的效果，并且与市场中介评议在组织、测评方式等方面存在相同之处，值得学习与借鉴。
（一）政风行风评测评
政风行风测评是由市纠风办组织开展的，对公安、工商等政府部门和邮政、电力等服务行业的测评活动。测评工作主要依靠市、区两级纠风办聘请的测评员和监督员直接进行明查暗访、收集信息、分析评价来落实完成。测评时间从每年3、4月到11月。
目前19个区县测评员共计4550人，监督员690多人，并每年保持一定的更新率和增长率，测评点在企事业单位和居民中分布各占50%。每个测评员必须听取周围30名以上群众的意见，然后填写测评表。测评表内容包括三项：一是履行职责、执法公正等六项基本内容，对这些内容填写满意度，评分分值计算按照“满意”为100分，“比较满意”为80分，“一般”为60分，依此类推，按照人均给出的分数计算总体评价分；二是存在的问题，即在表格中列举出各项问题，由填表者选出被测评行业存在的问题；三是对存在问题的举例说明。监督员则负责实际案例的收集。数据统计工作由市纠风办委托相关中介机构进行，按各部门（行业）和区县的数据报表提出综合数据分析报告，根据总体评价分对参评行业分为不同等次。从今年开始，测评工作中又增加了对行政相对人和服务对象意见的征求，此项工作委托市场调查公司进行，目前已通过招标选定“零点市场调查公司”进行调查。委托“零点公司”费用为36万，还要加上监督员和测评员费用约几十万元。
（二）文明行业评比
市文明行业评比由市精神文明办组织开展，是对民航、超市、自来水等与城市管理和市民生活关系密切的生产、经营、服务行业和管理部门文明度的评价体系，每两年申报命名一次。至2005年，34个行业实现了全行业规范服务达标，5个行业创建成了文明行业。文明行业是行业物质文明和精神文明建设的综合性荣誉称号，应符合一系列标准，如“物质文明和精神文明建设同步发展，经济效益、社会效益和环境效益协调进步，管理水平、科技含量、创新能力在全市名列前茅；全行业实现规范服务达标两年以上，综合考评和社会专业机构测评连续两年在全市保持领先。”同时，经过文明行业考评达到85分以上。
根据《上海市文明行业考评标准》，文明行业考评标准采用三
级指标体系，第一级指标为总体内容，包括经济效益好、社会效益好、创建管理好、行业服务好、创建档案资料完备等项目；第二级为具体目标，如行业风气好，社会各界广大人民群众对行业评价满意度80%以上；第三级为保障措施，如两年中信访等投诉比率在2%以下，逐级细化。对于第三级指标的每项具体内容按照重要性都设一定分值，通过对每项内容进行评分，将各项内容得分相加就得出该行业在文明行业考评中的得分，得分85分以上者为合格。
对于不同指标和内容，文明行业考评采用不同的考评方法，将行业自评、主管部门考评、社会专业部门测评和社会各界、人民群众评议相结合，择优推荐。具体方法包括向行业主管部门和相关部门发函核实；查看信访记录和处理情况；查看行业有关档案，到社区了解情况；现场实地抽查、现场暗访以及委托市城调队每年对行业进行满意度测评等。其中，对于行业风气和群众满意率和部分实地暗访、抽查等项目委托市城调队开展。测评方法与纠风办“政风行风测评”基本相同，由市城调队设计测评的指标和内容，测评者根据对各项内容的满意度进行打分，加权后得到满意度总分，这一总分在整个文明行业评分中只占部分分值。测评内容和要求根据不同行业也不完全一样，主要包括环境设施、行业诚信、工作绩效等十大块内容。
（三）市场中介行业评议的特点与主要困难
1.基本特点
市场中介评议工作涉及范围较广、行业间差异性大、影响大，既与上述两项评议工作有共性，又有自身特点。相同之处主要在于：由一个综合性部门牵头组织开展对多个行业的评议工作，评议内容都是行业规范服务程度，因此在组织以及测评方法、形式等方面大致相同。不同之处在于：政风行风测评和文明行业评比主要针对窗口性行业和政府部门，与普通市民直接相关，被测行业服务好坏可以直接通过普通市民的反映获得，且测评对象与被测行业没有直接利益关系，获得的数据可信度较高。而市场中介行业测评专业性强，部分行业与一般老百姓关系不是很直接，选择测评对象的面较狭窄。同时，部分行业的测评对象与被测行业有直接的经济利益关系，如注册会计师行业、资产评估、工程造价等，在测评对象的选择上较为困难，测评对象反映的情况可信度也会受到影响。
2.主要困难
根据“文明行业评比”与“政风行风测评”的经验，市场中介行业评议的主要困难存在三个方面：一是首批参加单位的选择。市场中介行业涉及38个相关行业、23个业务主管部门，虽不要求所有行业都必须参加，但作为起步第一次至少应有若干个基础较好的行业参加才能体现群体性，但现在中介行业中有的行业已经参加或已经包含在“文明行业评议”或“政风行风测评”中，故评议对象受到一定限制。二是测评队伍的数量及组织。无论是“文明行业评议”还是“政风行风测评”都有一支规模较大的测评队伍，为确保市场中介行业评议的准确性与权威性，同样需要大量采集数据与样本，必须有一批测评队伍。对这支队伍的组织、管理及工作纪律、方法的培训等都有很大的工作量。三是工作经费。测评工作的组织实施、测评队伍、数据统计与分析等都需要一定的经费支持，从文明行业评议和政风行风测评两项工作来看，每年的经费投入都至少是几十万甚至上百万，这也是一笔不小的支出，且每年都要持续使用。这就要列入每年的预算，取得财政的支持。
3.借鉴之处
对上述两项测评工作的情况调研和分析，为市场中介行业评议工作的开展提供了良好的经验和可借鉴之处。
一是测评主体和对象的选择，测评主体以社会力量为主，测评对象要具有针对性，突出重点。任何政府部门作为市场中介行业评议的牵头单位，都不可能有很多人力投入直接调查，另一方面也不宜直接参与评议过程，而应当更多地依靠社会力量、专业机构来开展调查与评议。政府部门应当集中力量在设计方案和标准、协调关系、组织实施以及监督工作上。评议对象选择既要注重测评效果，同时也要考虑操作上的可行性。
二是评议标准的制定，指标体系要完善，将各行业共性和特性相结合。从“政风行风测评”和“文明行业评比”两项工作的指标体系来看，指标体系越详细，则评议的准确性和可信度越高，操作性越强。在“文明行业评比”中，不仅设计了三级指标体系，且对于群众满意度测评单独设计测评指标，针对不同行业测评内容也不完全一致。从指标体系来看，对各行业要求是相同的，体现了共性，从群众满意度评比来看，又体现了行业间的差异。市场中介的评议工作也应当如此，在大的原则和指标上对各行业的要求应当体现一致性，在具体测评内容上要结合行业实际，体现行业本身特点。
三是工作的推进实施，要逐步深化、分步实施。“文明行业评比”是建立在行业规范服务达标的基础之上，“政风行风测评”也是建立在多年的探索基础之上的，市场中介行业涉及面广泛，建立一个完善的评议工作体系的协调难度非常大。因此，不宜全面铺开式地评议，可以选取部分行业，确定几个重点指标进行试点评议，逐步完善推广。
四、开展市场中介行业评议的基本设想
（一）关于总体评议方案
对于全市市场中介的行业评议，目前可以有几种选择：
一是依托精神文明办或纠风办的测评体系。由全市市场中介综合协调管理部门，即市社会服务局组织部分行业如保险代理等行业参与，待条件成熟后再由服务局牵头开展独立的中介服务业行业评比。此项方案优点在于：可以依托精神文明办和纠风办现有的评选体系，包括测评标准、测评内容和测评队伍，同时由于文明行业评比和政风行风测评起点比较高，影响面大，行业主管单位容易合作。缺点在于：无论是文明行业评比还是政风行风测评，其对象主要是窗口行业和行政部门，这些行业的服务主体是普通市民，而绝大多数中介行业的服务对象主要是企业，测评对象难以统一。部分服务于普通市民的行业，如律师（法律服务）已经被纳入了政风行风测评和文明行业评比的体系。正因为服务对象主要是企业，导致测评的标准以及对测评人员的要求都与政风行风评比有一定区别，必须在原有基础上加以改进。同时，如参与政风行风测评，中介行业评议的主题不够突出。
二是由市社会服务局牵头。依托现有的全市“市场中介协调管理联席会议”，将评议工作作为联席会议的一项主要工作。以市社会服务局或“市场中介协调管理联席会议”的名义，组织成立评议工作小组，并组织相关成员单位参加。这种方案的优势在于：社会服务局本身具有对全市市场中介进行综合协调管理的职能，但又不是任何中介行业的主管部门，没有直接利益关系，相对独立客观，且在方案设计等各个方面可以综合各方面因素。此外，采用这个方案，市场中介行业的特色可以充分体现在评议过程中，对中介行业的宣传力度较大。缺点在于：行业评议是一个全新的领域，测评体系设计（包括测评内容、与各主管部门的关系等）比较复杂，且每年的
评议都需要较大的人力、物力、财力投入。但经综合权衡，比较倾向于此项方案。
（二）关于评议对象
考虑到市场中介行业评议工作刚起步，且必须要经过规范服务达标的过程，因此，起步时不宜将范围覆盖太广。拟先选择基础较好的中介行业，如鉴证类中介行业（鉴证类中介行业在2002年已经形成了行业规范管理意见，可以此作为规范服务达标的标准，也是对规范管理意见实施情况的检查），以及出国留学、劳务中介等直接关系市民的行业作为测评对象，逐步将其他中介行业纳入评议范围。
具体测评有几种考虑：一是全面评，评议针对政府管理、行业自律和机构本身执业情况，全面分析某个中介行业的发展状况，这一方法可以比较全面地呈现该行业的情况，并以此分析行业内存在问题的原因所在。但这种做法最大的障碍在于，政府部门和行业协会成为被测评的对象，而在对该行业的中介机构进行测评考核时，又必须依托政府部门、行业协会的力量，这在操作上会带来一些问题。二是重点评。市社会服务局和各行业政府主管部门和行业协会联手，针对本行业中介机构的规范执业情况，结合行业本身对中介机构的日常检查工作开展测评。即以中介机构的运作情况作为整个行业状况的代表，由于行业管理和发展的最终表现都会在中介机构的群体中得到体现，因此也可以基本上反映出政府及行业组织的管理状况。
综合上述两种方案，我们倾向于将二者加以结合，相互补充。为了提高评议工作的可信性和权威性，可以考虑同时将行业主管部门、行业自律组织、行业内机构作为测评对象，但其权重有所不同。对于行业主管部门和行业自律组织，在起步阶段只设定一些基本的定性指标，如是否出台了行业的规范管理意见，是否有行业日常监管制度安排等等。而评议工作的重点将围绕业内中介机构的业务规范程度，并相应的设计测评指标。如行业诚信、服务态度、业务水平、风险防范、内部制度建设等。
（三）关于评议主体
具体评议工作倾向于委托专业性机构来完成，但同时考虑到市场中介行业专业性强的特点，因此对测评主体的专业性要求也很高，中介行业评议很难采用纠风办的做法，完全通过基层测评员评议打分的形式。我们倾向于采取专家评议和社会评议相结合的测评方法。即在专业性机构抽样调查社会意见的基础上，听取相关专家的意见，分别赋予不同的权重，形成最后的总体分值。
（四）关于评议的方式
评议分为实地调查和面上调查两种。实地调查主要针对中介机构，利用专门评估软件，选取一定比例的参评行业机构抽样调查。抽样调查将设计相应的指标体系，设立若干级指标，并细化成一条条具体的项目，每项内容根据权重设定一定的分值，最后计算总分。面上调查针对行业主管部门、行业协会和中介机构，通过征求市民、客户、专家等人群的意见来进行。对于行业主管部门和行业协会的测评只设定一些基本要求，达到要求就给予一定的分值，这一测评主要依靠专家访谈和资料查询来完成。而对于中介机构的测评同样需要设计相应的指标体系，并通过针对市民的电话调查和针对专家的深度访谈来完成。考虑到各中介行业间存在差异性，并且评议工作刚刚起步，对于中介机构的测评项目在这一阶段也不宜过细，从一些共性的特征着手，逐年细化，同时可以与各行业原有的检查工作相结合。
（五）关于评议内容与指标
测评内容与指标，可以通过“德尔菲”法，即专家匿名通信征求意见的方式获得。由市场中介行业评议工作的牵头单位选定若干名专家，通过3-4轮的通信，征求意见，形成基本测评指标和相应权重。在此基础上，根据不同中介行业的各自特征进行细化和修正。
（六）关于推进方式和测评结果
为将此项工作推动落实，可以通过“市场中介协调管理联席会议”进行部署，并将评议工作作为重要工作内容要求各委办参加、落实。
同时对于经过数据分析后的测评结果，将各行业情况先进行若干期内部试发布，即向市领导部门汇报、向该行业主管部门和行业协会反馈，经修改完善后再建立定期发布制度，向社会公布。
（七）关于费用
主要是委托调查公司费用、专家咨询费和数据分析费用（或设计专门软件），需要相当的资金支持。由于尚未和有关实施单位细谈，目前匡算约为每年八十万元。
五、行业评议工作实施步骤
通过一段时间的调研和分析，可以看出行业评议工作的推动落实虽存在较大难度，但开展此项工作非常必要，是对现有行政管理制度的一种完善，也是促进市场中介行业规范管理、规范运作的有效手段。市场中介行业评议工作是一项系统性、开创性的工作，从目前的情况来看，评议工作主要可分为以下几个步骤加以实施：
（一）形成正式行业评议的总体方案
明确整个测评工作的主要构架和项目情况，包括整个评议工作的责任部门、参与部门；开展评议的形式和载体；评议工作的主要对象；具体测评阶段的测评主体；测评采用的方法；测评的主要内容；费用预算以及测评结果的运用等。
（二）开展沟通协商，部署落实
通过“市场中介协调管理联席会议”，将此项工作在联席会议成员单位中部署落实。对于总体评议方案，与各参与部门正式讨论协商。
（三）确定专业性中介机构的参与
选取专业性、有经验的中介机构参与评议工作可行性和具体实施方案的研讨，形成相关方案。
（四）初步形成测评的指标体系
在明确总体评议方案的基础上，通过德尔菲法形成统一的评议标准和测评指标体系，并赋予一定的权重，并根据不同行业特点，细化完善指标体系，同时形成相应的统计汇总方案。
（五）形成实施意见、初步试点
对于市场中介行业评议的对象、测评主体、测评内容以及推动实施的步骤、时间等作出具体说明，制定实施方案。在条件成熟的前提下，选取部分中介行业开展评议工作。
（六）修改完善和推广
在实际评议过程中，不断修改完善原有方案，细化评议指标，调整评议方式，并扩大评议的覆盖行业和影响力。
（七）形成工作成果
形成年度性市场中介行业评议结果和意见书，报送相关市领导，反馈至行业主管部门和行业组织，并适时向市民发布。
（上海市社会服务局市场中介服务处）课题组成员组长：上海市社会工作党委书记、上海市社会服务局局长 许德明副组长：上海市社会工作党委副书记、上海市社会服务局副局长 施南昌上海市社会工作党委副书记、上海市社会服务局副局长 陈明
组员：上海市社会服务局市场中介服务处 夏镇龙 毛俊 张平 唐璟琳 曹晴 归建华 李慧明上海房地产估价师协会 吴赛珍上海市经济学会 许学武上海市体改研究所 陈林上海富申国有资产评估有限公司 樊芸零点市场调查公司 杨轶
（本章完）